Проблемы учета государственной собственности. Актуальные проблемы управления государственным имуществом. · Стремление к совершенству

В результате проведения "ваучерной" приватизации была решена одна из основных задач экономической реформы - создана необходимая для функционирования рынка "критическая масса" приватизированных предприятий. Около 70 процентов занятых в промышленности к 1 июля 1994 года стали работать на полностью или частично приватизированных предприятиях, доля которых в общем объеме стоимости имущества составила примерно 60 - 70 процентов.

В этих условиях резко повышается роль управления государственным сектором экономики, особенно в связи с трансформацией организационно-правовых форм государственных предприятий.

Стало ясно, что разрушение монополии государственной собственности не означает отказа от госсобственности как таковой. Она остается, хотя попытки априорного количественного определения ее роли в экономике страны едва ли можно признать плодотворными. Можно только утверждать, что этот сектор российской экономики в силу специфических путей развития России будет в обозримом будущем достаточно крупным. Поэтому необходимо научиться управлять госсобственностью по-новому, не реанимируя административно-командную систему.

Можно выделить два основных способа управляющего воздействия на предприятия и их объединения. правовое казённое управление собственность

• 1. Государственное регулирование, которое включает установление нормативной базы рыночной экономики ("правил игры") и применение косвенных, экономических методов управления по отношению к предприятиям всех форм собственности (включая государственные).
• 2. Государственное предпринимательство, то есть непосредственное воздействие на управление предприятиями и их объединениями, когда государство выступает в качестве собственника имущества или пакета акций акционерных обществ (АО).

К числу организационно-правовых форм, в которых функционируют государственные предприятия и предприятия с государственным капиталом, относятся казенные предприятия (казенный завод, фабрика, хозяйство), государственные коммерческие предприятия, АО со 100-процентным государственным капиталом, а также АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет или золотая акция.

При переходе к рыночной экономике её главным регулятором становится рынок, который экономически, законами спроса и предложения, определяет развитие общественно-необходимого производства, цену товара, его качество, потребительские свойства, даёт импульс развитию научно-технического прогресса и в тоже время гасит ненужное, нерентабельное, неконкурентоспособное производство. Рынок воздействует тем самым на интересы предпринимателей, заставляет их улучшать производство, качество товара. Конкуренция предпринимателей понуждает их снижать затраты на производство и соответственно цены. В этом смысле воздействие на экономику с помощью интереса оказывается более существенным, нежели в условиях административно-командной системы, где главным способом воздействия выступали директивные команды государственного руководства хозяйства на основе планов, а экономические меры находились на втором месте. Надо сказать, что государственное всеобъемлющее руководство экономикой имеет в принципе большие возможности заставить производство развиваться в определённом направлении. Государство может способствовать решению макрозадач путём сосредоточения усилий на избранном направлении. Поворот к рынку в нашей стране поставил дилемму двух выборов: социалистического переустройства плановой экономике в сторону рынка на базе общественных форм собственности, или отказа от последних, глобальной приватизации и регресса к капиталистической модели. Однако независимо от этого при любой рыночной модели возникает вопрос о роли государства в экономике, необходимость его воздействия на хозяйственную деятельность автономных предпринимателей, основаниях и пределах допустимого государственного вмешательства в неё.

Одной из форм государственного предпринимательства являются казённые предприятия.

«Казенными» называются предприятия (заводы, фабрики, хозяйства), принадлежащие "казне", то есть государственные предприятия.

Они находятся под прямым государственным управлением по вопросам производства (директивное планирование, задания), политики цен, финансов, материального стимулирования персонала. Казенные предприятия не вправе отказаться от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с организациями - потребителями товаров или услуг. Имущество казенного предприятия закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Одновременно государство принимает на себя ответственность по обязательствам этой категории предприятий и оказывает им необходимую финансовую помощь, защищает от банкротства, предоставляет льготы по государственными закупкам и другое. Следовательно, рассматриваемые предприятия представляют собой фактически бюджетные организации и исключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние. Нормальное функционирование казенных предприятий поддерживается жесткой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смогут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весомую часть государственного бюджета.

Казалось бы, решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями в развитых странах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почву соответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимо самостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитывать собственный исторический опыт.

Пожалуй, единственной общей чертой управления государственными предприятиями во всех странах является осуществление этого управления соответствующими министерствами или (наряду с министерствами) специальными постоянно действующими комиссиями (например, федеральная комиссия по атомной энергии в США).

В России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" решение о ликвидации федерального госпредприятия и создании на его базе казенного завода, фабрики или хозяйства принимает Правительство Российской Федерации. Оно определяет, и федеральный орган исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью.

Сохранив административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной системы. К их числу следует отнести, прежде всего, отсутствие у руководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а также фактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вышестоящими органами решений. Современный хозяйственный руководитель казенного предприятия не должен становиться передаточной инстанцией для реализации приказов и указаний работников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За вышестоящей инстанцией следует сохранить лишь контроль за его действиями.

Средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей ранее системы управления может быть: во-первых, коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вторых, применение конкурсной системы подбора руководящих кадров; в-третьих, использование в ряде случаев независимых экспертных оценок.

Практическая реализация этих положений видится в следующем:

• Стратегические решения по управлению казенным предприятием должны приниматься в вышестоящем органе коллегиально.
• В рамках принятых решений руководителю предприятия должна быть гарантирована определенная степень самостоятельности, без чего не может проявиться предпринимательская активность менеджера.
• Подбор менеджеров должен проводиться на основании конкурса программ претендентов. Преимущество получают программы, наиболее полно отражающие требования государственной промышленной политики.
• Заключение с хозяйственным руководителем контракта, в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием - "контракт плана", в котором содержится программа его деятельности.
• Как показывает зарубежная практика, программы деятельности государственных предприятий составляются таким образом, чтобы государственные субсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покрывались за счет средств от успешной предпринимательской деятельности. В этих целях необходима не только определенная свобода менеджера, но и создание заинтересованности персонала в достижении положительных результатов работы (индивидуальной, подразделения, предприятия в целом). Можно и нужно использовать как давно применяемые (например, бригадная организация труда), так и новые (например, участие в прибылях) формы управления производством.
• Ответственность государства по долгам предприятия должна быть не прямой, а субсидиарной. Исходя из вышеизложенного, один из вариантов схемы управления казенными предприятиями мог бы выглядеть следующим образом.

При отраслевом органе управления образуется комиссия (комитет, совет) по управлению казенными предприятиями. Организация такого органа в системе Госкомимущества нецелесообразна, поскольку управление казенным предприятием требует знания отраслевых особенностей производства. Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недопущения превалирования ведомственных интересов желательно включать не менее 50 процентов независимых специалистов (экономистов, финансистов, представителей Госкомпрома, ГКАП и другое). Сформированная таким образом комиссия могла бы исполнять функции постоянно действующей конкурсной комиссии по подбору руководящих кадров, разрабатывать условия конкурса, программу деятельности предприятия, осуществлять контроль. Наряду с "внешним" управлением в организационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которые персонал имел бы возможность принимать участие в управлении производством.

Попытка установить оптимальный правовой статус руководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлена Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года №1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой". Им установлено, что правительство или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В Указе перечислены обязательные условия, которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия его досрочного расторжения и даже ответственность менеджера за ущерб, причиненный предприятию в результате его действий или бездействия.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 года № 14 были решены некоторые вопросы управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом:

«В целях обеспечения надлежащего управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, и организации более действенного контроля за эффективностью ее использования и сохранностью Правительство Российской Федерации постановляет:

• Установить, что решения о продаже, мене, залоге, дарении, изъятии (за исключением случаев принудительного взыскания по решению компетентных органов) недвижимого имущества, находящегося за рубежом и являющегося федеральной собственностью, а также ценных бумаг, долей, паев и акций, принадлежащих Российской Федерации в находящихся за рубежом юридических лицах, принимаются Правительством Российской Федерации на основании совместного представления Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом и федерального органа исполнительной власти, на который в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). В таком же порядке принимаются решения о перераспределении указанного имущества между государственными предприятиями, казенными заводами (казенными фабриками, казенными хозяйствами) и учреждениями Российской Федерации.
• Возложить на Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом контроль за сохранностью, использованием по назначению, а также эффективностью использования федеральной собственности, находящейся за рубежом и закрепленной на балансе государственных предприятий, казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств) и учреждений. Предоставить Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом право производить в этих целях совместно с Министерством финансов Российской Федерации документальные и фактические проверки (ревизии, инвентаризации)».

А Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 мая 2001 года № 337 в уставы федеральных казенных предприятий военной торговли, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 06 июля 1999 года № 743, внесены изменения, связанные с изъятием излишнего, неиспользуемого имущества, закрепленного за одними казенными предприятиями, и распределением его между другими казенными предприятиями.

О.И. КОРОТКОВА кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущества, промышленности и информатизации Орловской области Рассматриваются вопросы и проблемы, связанные с управлением и распоряжением государственной собственностью. Обосновывается вывод о том, что государственная собственность все же недостаточно управляема, уязвима, открыта для различного рода злоупотреблений.

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт

Страницы в журнале: 66-70

О.И. КОРОТКОВА

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущества, промышленности и информатизации Орловской области

Рассматриваются вопросы и проблемы, связанные с управлением и распоряжением государственной собственностью. Обосновывается вывод о том, что государственная собственность все же недостаточно управляема, уязвима, открыта для различного рода злоупотреблений.

Ключевые слова: государственная собственность; управление; распоряжение; субъект Российской Федерации - Орловская область; Департамент имущества, промышленности и информатизации Орловской области; Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Орловской области.

The problems of controlling and arranging state property

The article considers questions and problems connected with control and arrangement of state property. State property is less controlled and the most vulnerable, unprotected and open to different kinds of abuse.

Keywords: state property; control; arrangement; the subject of RF - Orel region; Department of property, industrial and information policy of Orel Region; Territorial administration of Federal agency for controlling state property over Orel Region.

Государственная собственность, обеспечивая ощущение стабильности и безопасности, является одной из базовых ценностей, формирующих отношение граждан к государству.

Научные труды в данной сфере и практика свидетельствуют, что благосостояние народа любой страны зависит от системного подхода к управлению и распоряжению государственной собственностью, связанного с этим системного эффекта и от повышения эффективности управления.

Организация управления государственной собственностью представляет собой совокупность действий государства, а именно: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их определенной компетенцией); учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью; учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; непосредственное управление в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).

Однако, несмотря на то что проблема эффективности управления государственной собственностью достаточно серьезна, исследуется она редко.

Государственная собственность все же недостаточно управляема, уязвима, открыта для различного рода злоупотреблений. Об этом свидетельствуют, в частности, проведенные прокуратурой Орловской области проверки деятельности органов государственной власти, осуществляющих управление и распоряжение государственной собственностью.

Департаменты Орловской области в соответствии со ст. 43 Закона Орловской области от 17.03.2009 № 879-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» (в ред. от 08.11.2010) осуществляют полномочия в установленных сферах деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Орловской области и заключенными соглашениями с федеральными органами исполнительной власти о передаче осуществления части их полномочий.

Так, Департамент имущества, промышленности и информатизации Орловской области (далее - Департамент) как орган исполнительной государственной власти специальной компетенции осуществляет полномочия в сферах государственного имущества, промышленности и информатизации.

Согласно подп. «ж» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится, в частности, установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Порядок управления и распоряжения государственной собственностью Орловской области установлен Законом Орловской области от 02.03.2006 № 584-ОЗ. Так, согласно ст. 5 данного закона, оценка объектов областной собственности должна производиться в соответствии с федеральным законодательством оценщиками, определяемыми на конкурсной основе. Однако в 2008 году конкурс по выбору оценщика не проводился.

Проверкой установлено, что в договорах аренды объектов государственного недвижимого имущества, заключенных Департаментом в качестве арендодателя или согласованных им, содержится пункт, предоставляющий арендатору право с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду.

Согласно п. 3 ст. 9 указанного закона, условия и порядок передачи в аренду объектов областной собственности, методика расчета арендной платы определялись Коллегией Орловской области; после принятия 17 марта 2009 г. Закона Орловской области «О внесении изменений в законодательные акты Орловской области» определяются правительством области.

Положение о порядке сдачи в аренду объектов недвижимого имущества государственной собственности Орловской области (далее - Положение) было утверждено постановлением Коллегии Орловской области от 30.03.2007 № 71. В соответствии с п. 5.3 этого Положения, размер помещения, передаваемого в субаренду, не должен превышать 50% от общей арендуемой площади. Следовательно, в соответствии с названной нормой Положения пункт договора аренды государственного недвижимого имущества нуждается в корректировке - в части ограничения площади арендуемого помещения, которое арендатор вправе сдавать в субаренду.

По обращению ООО «Сотник», являющегося арендатором государственного имущества по договору аренды, Департаментом согласовано заключение договора субаренды арендуемого по указанному договору имущества в размере 80 кв. м. Поскольку площадь арендуемого ООО «Сотник» имущества по договору аренды составила 141,4 кв. м, то, учитывая требование п. 5.3 Положения, Департамент был вправе согласовать предоставление в субаренду лишь помещение площадью не более 70,7 кв. м. Таким образом, указанный договор субаренды был заключен с нарушением ограничений, установленных в данной сфере правоотношений.

Пунктом 3 ст. 433 ГК РФ предусмотрено, что договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации. В соответствии с п. 2 ст. 651 ГК РФ договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации.

Согласно разъяснениям Президиума Высшего Арбитражного суда РФ (информационное письмо от 01.06.2000 № 53), поскольку нежилое помещение является объектом недвижимости, отличным от здания или сооружения, в котором оно находится, но неразрывно с ним связанным, а также поскольку в ГК РФ отсутствуют какие-либо специальные нормы о государственной регистрации договоров аренды нежилых помещений, к таким договорам аренды должны применяться правила п. 2 ст. 651 ГК РФ.

Также согласно п. 3.4 Положения договоры аренды, заключенные на срок один год и более, подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон № 122-ФЗ), за счет средств арендатора.

Вместе с тем договоры, заключенные Департаментом в качестве арендатора на срок один год и более (или согласованные им), в соответствии с условиями данных договоров считаются заключенными с момента их подписания всеми сторонами договора.

Таким образом, указанная формулировка в части определения момента вступления долгосрочного договора аренды недвижимого имущества в законную силу противоречит п. 3 ст. 433, п. 2 ст. 651 ГК РФ.

Кроме того, проверка показала, что Департамент не располагает сведениями о наличии (отсутствии) государственной регистрации долгосрочного права аренды государственного недвижимого имущества.

В силу указанных норм гражданского законодательства названные договоры аренды с даты подписания их сторонами и до настоящего времени считаются незаключенными, что, в свою очередь, означает отсутствие у Департамента законных оснований для требования от пользователей государственным недвижимым имуществом добросовестного исполнения прав и обязанностей, установленных договором, в том числе по своевременному перечислению арендной платы.

Поскольку действующим законодательством не определены конкретные сроки, в течение которых арендатор должен осуществить государственную регистрацию права аренды не-

движимого имущества, заключенного на срок более одного года, то Департамент как государственный орган специальной компетенции в сфере государственного имущества должен был исходить из принципа разумности сроков, необходимых для осуществления государственной регистрации прав.

Более того, согласно ст. 26 Закона № 122-ФЗ с заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества может обратиться одна из сторон договора аренды недвижимого имущества.

Отсутствие должного контроля со стороны соответствующего отдела Департамента повлекло фактическое использование недобросовестными арендаторами государственного имущества без правоустанавливающих документов, оформленных надлежащим образом.

Кроме того, на ряд объектов, переданных Департаментом в аренду, отсутствовала регистрация права собственности субъекта Российской Федерации - Орловской области.

Вместе с тем согласно абзацу третьему п. 2 ст. 13 Закона № 122-ФЗ государственная регистрация перехода права на объект недвижимого имущества, его ограничения (обременения) или сделки с объектом недвижимого имущества возможна при условии наличия государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав. В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона № 122-ФЗ государственная регистрация прав проводится на основании заявления правообладателя, сторон договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии у него нотариально удостоверенной доверенности, если иное не установлено федеральным законом, а также по требованию судебного пристава-исполнителя. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственная регистрация прав проводится на основании заявления органа государственной власти, органа местного самоуправления или организации.

Отсутствие зарегистрированных прав собственника на объект, передаваемый в аренду, влечет невозможность регистрации права аренды на него, поскольку договор аренды помещения регистрируется как обременение прав арендодателя соответствующего помещения.

Учитывая названные нормы, предоставление в аренду имущества (равно как и совершение с ним иных сделок), права собственности на которое не зарегистрированы, не отвечает требованиям законодательства.

В ходе проверки установлены нарушения действующего Положения о порядке согласования отчуждения недвижимого государственного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения (утв. постановлением главы администрации Орловской области от 09.06.2001 № 273), в части предоставления государственными унитарными предприятиями в целях получения согласования на отчуждение закрепленного за ними имущества полного комплекта документов, установленного п. 4 данного Положения.

Так, отчеты об оценке рыночной стоимости отчуждаемого имущества, произведенные независимым оценщиком не ранее чем за 3 месяца до даты предоставления отчета предприятием, должны прилагаться к заявлению о согласовании такого отчуждения (подп. «и» п. 4 указанного Положения). Однако фактически отчеты об оценке рыночной стоимости соответствующего имущества составляются после направления предприятием заявления о согласовании продажи объектов. Вместе с тем несвоевременное составление отчета об оценке рыночной стоимости заявляемого к отчуждению имущества нарушает права собственника в части объективной оценки последствий такого отчуждения для осуществления финансово-хозяйственной деятельности предприятия в целом. Справки об отсутствии обременения на заявляемые к отчуждению объекты государственными унитарными предприятиями не предоставлялись.

К некоторым заявлениям о внесении юридического лица и его имущества в реестр и о получении свидетельства о внесении в реестр государственной собственности Орловской области не были приложены копии документов, подтверждающих приведенные в картах и перечнях данные о движимых объектах учета, хотя такое требование содержится в подп. «в» п. 3 раздела II Положения о порядке учета государственного имущества Орловской области и ведения реестра государственной собственности Орловской области, утвержденного постановлением Коллегии Орловской области от 28.01.2008 № 22.

Согласно п. 4 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.11.2004 № 691 (действовало до 05.06.2008), а также п. 4 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432, данное Федеральное агентство осуществляет деятельность в том числе и через свои территориальные органы. На территории субъекта Российской Федерации - Орловской области таким органом является Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Орловской области.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», действующей до 31 марта 2011 г., проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично субъектам Российской Федерации, в частности, при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих субъектам Российской Федерации, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду.

В силу ст. 20 данного закона требования к порядку проведения оценки и осуществления оценочной деятельности определяются стандартами оценочной деятельности.

Согласно п. 20 постановления Правительства РФ от 06.07.2001 № 519 «Об утверждении стандартов оценки», действовавшего до 01.01.2008, а также п. 26 Федерального стандарта оценки «Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 256, итоговая величина стоимости объекта оценки, указанная в отчете об оценке, может быть признана рекомендуемой для целей совершения сделки с объектами оценки, если с даты составления отчета об оценке до даты совершения сделки с объектом оценки или даты представления публичной оферты прошло не более 6 месяцев.

Однако Территориальным управлением (ТУ) Росимущества в Орловской области согласовано заключение дополнительного соглашения к договору аренды государственного недвижимого имущества с применением стоимости арендной платы по отчетам об оценке, утратившим на дату совершения сделки свою юридическую силу. При согласовании заключения дополнительного соглашения о продлении срока действия договора аренды также не произведена оценка рыночной стоимости одного квадратного метра сдаваемой в аренду площади, стоимость арендной платы осталась неизменной с момента первоначально заключенного договора.

Проверкой установлены нарушения требований Положения о проведении торгов на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, утвержденного распоряжением Мингосимущества России от 28.07.1998 № 774-р. Так, извещение о проведении торгов, опубликованное в газете «Орловский вестник» 23.01.2008 № 4 (804), на право заключения договора аренды государственного недвижимого имущества, расположенного по адресу г. Орел, ул. Лескова, 15, в нарушение п. 5.2 указанного Положения не содержит существенных сведений о торгах, а именно: информации о форме торгов и критериях выбора победителя; начальной цены предмета торгов (начального размера годовой арендной платы); размера, сроков и порядка внесения задатка; перечня документов, необходимых для участия в торгах; условий и сроков заключения договора аренды; сроков и условий получения конкурсной документации и ознакомления с объектом торгов; сведений о порядке проведения торгов; информации о дате и времени начала и окончания приема заявок.

Кроме того, согласно п. 2 ст. 448 ГК РФ извещение о проведении торгов должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. Если же предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок. Отсутствие надлежащего извещения о торгах и полной информации, которая обеспечивает привлечение к участию в них потенциальных покупателей, является нарушением порядка проведения торгов и основанием для признания торгов недействительными по иску заинтересованного лица (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23.07.2007 по делу № Ф04-4738/2007(36245-А45-11)).

Проверкой установлено, что при проведении торгов на право заключения договора аренды недвижимого имущества, относящегося к федеральной собственности, составляются только протоколы, определяющие победителя торгов, а протоколы, имеющие силу договора, не составляются. Между тем протокол о результатах торгов, имеющий силу договора, является для организатора торгов гарантией исполнения победителем торгов обязанности по заключению договора аренды.

Установлены также нарушения при осуществлении ТУ Росимущества в Орловской области переданных в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 функций по реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество.

Порядок организации и проведения торгов по продаже арестованного и изъятого имущества, а также конфискованного, бесхозяйного и иного имущества, обращенного в собственность Российской Федерации, утвержден распоряжением Российского фонда федерального имущества (РФФИ) от 29.11.2001 № 418 (далее - Порядок). Данный Порядок действует в настоящее время и должен применяться при исполнении территориальными органами Росимущества функций в названной сфере правоотношений.

Так, в нарушение подп. «ж» п. 5.2, п. 5.3 Порядка в извещениях о проведении торгов отсутствуют сведения о местонахождении имущества, являющегося объектом торгов, о необходимости предоставления описи документов в двух экземплярах, а также указания на то, что предоставляемые копии учредительных документов и свидетельства о регистрации должны быть нотариально заверены. Кроме того, в извещениях о проведении торгов арестованного имущества указывается право организатора торгов отказаться от проведения торгов в день проведения торгов, однако в п. 6.8 Порядка установлены ограничения сроков для отказа от проведения торгов, а именно - не позднее чем за 3 дня до наступления даты проведения аукциона или не позднее чем за 30 дней до даты проведения конкурса.

Так, например, торги от 15.12.2008 признаны несостоявшимися ввиду непоступления заявок. В соответствии с п. 7.4.4 Порядка в течение 14 календарных дней со дня принятия комиссией решения о признании торгов несостоявшимися организатор торгов по согласованию с государственным органом организует подготовку и публикацию извещения об объявлении торгов несостоявшимися. Извещение о признании торгов несостоявшимися публикуется в том же издании, в котором было опубликовано извещение о проведении торгов. В нарушение данных требований соответствующие извещения ТУ Росимущества в Орловской области организатором торгов опубликованы не были.

Кроме того, предусмотренные п. 7.4.2 Порядка уведомления о признании торгов несостоявшимися государственному органу, передавшему имущество на реализацию, не направлялись.

Согласно п. 7.5 Порядка организатор торгов приостанавливает подготовку и проведение торгов немедленно после получения от уполномоченного государственного органа, передавшего имущество для реализации, постановления об отложении исполнительных действий или уведомления о приостановлении исполнительного производства по решению суда. О приостановлении проведения торгов комиссией (в день получения от государственного органа соответствующего документа) оформляется протокол о приостановлении проведения торгов. В нарушение данного требования при поступлении в ТУ Росимущества в Орловской области постановления от 15.12.2008 о приостановлении исполнительных действий по лоту, выставленному на торги 16.12.2008, комиссия по проведению торгов соответствующий протокол не составила.

В ходе проверки прокуратурой установлено, что ТУ Росимущества в Орловской области не организована работа по реализации требований Порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления акционерных обществ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 04.10.1999 № 1116. Так, отсутствуют соответствующие отчеты отдельных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, а доклады о финансово-хозяйственной деятельности предприятиями не предоставлялись в установленные сроки.

Таким образом, невыполнение в полной мере установленных полномочий, отсутствие жестких требований и ответственности влечет за собой нарушение правового регулирования в сфере управления и распоряжения государственной собственностью.

Приходится констатировать, что задача по созданию эффективной системы управления и распоряжения государственной собственностью до настоящего времени не решена.

Государственная собственность - сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство, поэтому крайне необходима четкая организация управления ею, а правовое обеспечение государственной собственности служит важным условием ее эффективного использования.

В целях разрешения назревших в рассматриваемой сфере практических проблем следует, по нашему мнению, признать необходимость дальнейшего исследования реализации права управления и распоряжения государственной собственностью.

Тема 5. Нематериальные объекты собственности

Выделите, какие существуют виды нематериальных объектов собственности. Ответ проиллюстрируйте в виде схемы.

Ниже приведена схема интеллектуальной собственности. Необходимо заполнить недостающие данные.

Нет, потому что "ноу-хау" – это объекты, информация о которых составляет коммерческую тайну.

К какому типу ОИС относится изобретение?

На основе имеющихся данных расставьте необходимые цифры правильного ответа, которые приведены в легенде, соответствующую ячейку.

Что относится к НМА - объекты интеллектуальной собственности или права на их использование?

К НМА относятся права на использование ОИС.

Можно ли внести в уставный капитал патент или программу для ЭВМ? Нет.

А талант исполнителя, документированный дипломом конкурса? Нет.

Что такое "роялти" и "паушальный платеж"?

Роялти – процентные ставки, выплачиваемые лицензиатом лицензиару через обусловленные договором промежутки времени.

Паушальный платеж – единовременное вознаграждение за право пользования предметом лицензированного соглашения.

Литература

Гражданский Кодекс РФ. Ст. 138. Интеллектуальная собственность.

Гражданский кодекс РФ. Ст. 139. Служебная и коммерческая тайна.

Дозорцев В.. На рынке идей. Закон, 1993, № 2.

Патентный закон Российской Федерации.

Закон РФ "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных".

Асфандиаров М., Ефимов А.Н. Программные продукты как интеллектуальная собственность. HARD&SOFT, 1996, №№ 3,4, 5, 9.. ГОСТ 2.102 - 68.

Ефимов А.Н. Учебные программные продукты как объект интеллектуальной собственности. Информатика в образовании,1996.

Шнейдман З. Учет новых видов имущества и операций. Бухгалтерский учет,

Тема 6. Управление преобразованием форм собственности и отношений собственности

Назовите способы национализации.

Принудительный: отчуждение имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц в пользу государства с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном законодательством страны.

Добровольный: по инициативе граждан и юридических лиц - собственников имущества

Заполните следующую схему.

Укажите основные направления демократизации государственной собственности. Дайте им характеристику.

Установление общественного контроля за эффективным и по назначению расходованием гос. средств и использованием государственного имущества;

Развитие процессов расщепления прав собственности на имущества государственных, а также на акции, паи или доли, принадлежащие государству;

Переход от прежней авторитарной системы управления государственными или находящимися под контролем государства коммерческими организациями к новой - демократической, предполагающей сотрудничество, а не противостояние между государством и представляющими его интересы высшими менеджерами, с одной стороны, и трудом - с другой.

Тема 7. Управление конфликтами в процессе трансформации собственности

Заполните всю недостающую информацию на схеме

Может ли быть правильным решение не погашать конфликт в зародыше?

Нет, т.к. конфликт может возрастать и привести к нежелательным последствиям.

Возможно ли разрешение конфликта, если стороны следуют разным моделям поведения?

Возможно разрешение конфликта в случае, когда хотя бы одна из сторон игнорирует другую.

На что следует ориентироваться в переговорах?

На терпение, здерженность, взаимоуступчивость и правельность.

Если эффективность компании принять за 100%, сколько %, по Вашему, "стоит" социальное партнерство в рамках компании? 60%

Литература

Балабанов И.Т. Риск-менеджмент. М., 1996.

Джеим М., Джогвард Д. Рожденные выигрывать. М., 1993.

Дэна Д. Преодоление разногласий. С-П., 1994.

Карлоф Б. Деловая стратегия. М., 1993.

Кабаченко Т.С. Психология управления. М., 1996.

Корпоративное управление: владельцы, директора и наемные работники акционерного общества. М., 1996.

Мастенбрук У. Управление конфликтными ситуациями и развитие организаций. М., 1996.

Семигин Т.Ю. Социальное партнерство в современном мире. М., 1996.

Скотт Дж.Г. Сила ума. Способы разрешения конфликтов. С-П., 1993.

Степанов Е.И. Конфликтология переходного периода. М., 1996.

Сулимова Т.С. Социальная работа и конструктивное разрешение конфликтов. М., 1996.

Тема 8. Кадровое обеспечение управления государственной собственностью

Заполните в схему всю недостающую информацию

В чем состоит работа по управлению профессиональным ростом кадров?

В повышении квалификации рабочего персонала.

Определите общие цели управления профессиональным ростом кадров и частные цели для вашей организации.

Управление профессиональным ростом кадров направлен на снижение текучести кадров и повышение квалификации рабочего персонала. Данная работа ведется для снижения брака, освоения новых видов продукции способствующих повышению качества и удовлетворительности потребителя, что приведет к расширению рынка сбыта.

В разные этапы системы управления профессиональным ростом управленческих кадров внесите необходимую информацию.

Каким Вы себе представляете адаптивного менеджера или высококлассного специалиста для Вашей организации?

Уверенного, справедливого, активного и рассудительного

Литература

Беклемешев Е.П. Оценка деловых качеств руководителей и специалистов. М., 1990.

Грачев М.В. Суперкадры: Управление персоналом в международной корпорации. М., 1990.

Поляков В.А. Технология карьеры. М., 1995,

Смолкин А.М. Организационная перестройка на предприятии. М., 1991.

Травин В.В., Дятлов В.А. Основы кадрового менеджмента. М., 1995.

Шекшил В.А. Управление персоналом современной организации, Учебно-практическое пособие. М, 1996.

Указ Президента РФ от 7 февраля 1995 г. № 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих". Собрание законодательства РФ, 1995, № 7

Тестовые вопросы по курсу "Современные проблемы управления государственной собственностью"

Общественная собственность включает в себя:

собственность некоммерческих организаций;

муниципальную;

собственность общественных организаций;

все выше перечисленные.

Собственность АО является:

1. смешанной;

   государственной;

   общенародной.

Собственность это:

отношение между людьми по поводу материальных объектов;

отношение человека к материальному объекту;

объекты присвоения какого либо физического или юридического лица;

предмет подчинения материального или нематериального объекта человеку.

Определение права собственности посредством основных отношений связанных с ними: владения, распоряжения, пользования впервые встречается в:

в "Капитале" Маркса;

в Римском праве;

в первой конституции США.

Государственное регулирование экономики осуществляется посредством:

установления цен на продукцию промышленных предприятий;

воздействия на валютные курсы;

регулирования спроса на деньги;

запрещение деятельности криминальных структур.

Интегральный показатель эффективности управления пакетом акций определяется путем:

вычисления NPV потока доходов, получаемых от владения пакетом;

анализа динамики рыночной стоимости акции;

расчет коэффициентов рентабельности деятельности компаний;

исчисления показателя, характеризующего рост рыночной стоимости собственного капитала.

Критерии эффективности управления государственной собственностью отличаются от показателя эффективности тем, что:

имеет количественную оценку;

в большинстве случаев не имеет количественной оценки;

отражает целевую установку оценки;

верны ответы b и с.

Можно сказать, что государство выступает в роли венчурного инвестора, если:

осуществляет финансирование новых направлений;

осуществляет высоко рискованные финансовые вложения в ценные бумаги;

формирует портфель активов с точки зрения максимизации дохода;

верны ответы а и b.

Преимущество облигации федерального займа (ОФЗ) заключается в том, что:

не подвержены краткосрочным колебаниям рыночной конъюнктуры;

возможная повышенная доходность по сравнению со средней текущей доходностью;

гарантии правительства, привязанная к международному финансовому рынку доходность +1%;

относительно высокие доходы в валюте.

Недостаток облигаций внутреннего валютного займа (ОВВЗ):

налогообложение курсовой разницы от купли и последующей продажи, что снижает их привлекательность в глазах инвесторов;

длительный срок обращения и низкая ликвидность;

высокая стоимость для частных лиц и относительно низкая ликвидность, длительный срок хождения;

доход устанавливается Минфином, и зависит, следовательно, политической конъюнктуры Они не предназначены для получения курсовой прибыли.

С точки зрения удовлетворения каких инвестиционных критериев должно быть основано управление портфелем активов:

анализ емкости рынка и анализ отраслевых тенденций;

соотношение уровня риска и ставки доходности;

исследование конкурентных преимуществ финансового продукта и определение чистой текущей стоимости капиталовложений;

верны все варианты.

Какой фактор не оказывает влияния на рыночную стоимость акции:

величина дивидендов, выплачиваемых за год;

размер платы за риск;

изменение величины уставного капитала общества;

темпы роста дивидендов.

При каком количестве акций участие государства в АО сходит на нет?

1. нет верного ответа.

Различают типы объектов интеллектуальной собственности:

объекты промышленной собственности;

"ноу-хау";

верны все варианты.

Бюджетное финансирование направлено преимущественно:

на покрытие внутренних долгов государства;

на развитие инфраструктуры и стимулирование развития лизинга;

на социальную поддержку населения;

все ответы верны.

Какие внутренние задачи требуется решить государству для поддержания конкурентной среды:

поддержать концентрацию капитала в стране;

уничтожить имеющиеся монополии;

обеспечивать развитие малого и среднего бизнеса;

ответы b и с.

Какие функции выполняет государственный сектор на финансовом рынке:

аккумулирует денежные средства;

определяет процентные ставки;

регулирует наличие ликвидных средств;

определяет экономическую политику коммерческих организаций.

Что не относится к объектам нежилого фонда:

нежилые помещения в жилых домах, предназначенные для торговых и бытовых нужд непромышленного характера;

предприятия как имущественные комплексы;

приусадебные хозяйственные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития;

отдельно стоящие здания и сооружения, относящиеся к жилому фонду.

Какая модель поведения конфликтующих сторон наиболее эффективна при следующих условиях:

субъекты имеют равные возможности в достижении результата;

необходимо быстро разрешить возникшую конфликтную ситуацию;

кто окажется более динамичным и предприимчивым, при прочих равных условиях, тот и достигнет успеха?

1. "игнорирования";

   "соревнования"; *

   "уступок";

   "сотрудничества".

Аренда предполагает:

владение и распоряжение;

владение и пользование;*

распоряжение и пользование;

только пользование.

В соответствии с Конституцией РФ вопросы разграничения государственной собственности относятся к предметам ведения:

РФ и субъектов РФ;*

РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;

различных субъектов, что зависит от ведомственной подчиненности и от того, на чьем балансе они находятся.

Ипотека - это:

Них; Повышения эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых... устойчивого экономического роста. Заключение Проблема управления государственной собственностью является одной из самых насущных...

1. Управление Государственным имуществом области на примере Государст

   Магистерская работа >> Государство и право

   Специфического и приемлемого для управления государственным имуществом. В силу объективных причин, проблемы управления государственной собственностью не стали, предметом...

2. Современные проблемы организации государственных целевых фондов Республики Узбекистан

   Курсовая работа >> Финансовые науки

   По управлению госимуществом 44 2.6 Фонд Реконструкции и развития 46 3. Современные проблемы организации государственных ... поступающие от преобразования объектов государственной собственности в другие формы собственности , с последующим направлением этих...

3. Современные проблемы управления городом

   Курсовая работа >> Экономика

   ... ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ» ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГОО УПРАВЛЕНИЯ КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Курсовая работа на тему: «Современные проблемы управления ... брендинг и защиту интеллектуальной собственности ; - участие в...

В монографии рассматриваются актуальные теоретические и практические проблемы управления государственной и муниципальной собственностью. Значительное внимание уделено проблемам управления: имущественными комплексами, природными объектами государственной и муниципальной собственности, земельными ресурсами и объектами недвижимости. Кроме того, в данной монографии рассматривается эффективность системы управления государственной и муниципальной собственностью. Данное издание подготовлено к. ю. н., доцентом кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации Ереминым С.Г. и предназначено для студентов, магистрантов и слушателей, изучающих дисциплину «Управление государственной и муниципальной собственностью», может быть рекомендовано аспирантам и преподавателям высших учебных заведений, а также научным и практическим работникам.

* * *

компанией ЛитРес .

Глава 2. Система управления государственной собственностью

2.1. Сущность, состав и структура государственной собственности

Под государственной собственностью, в соответствии с нормативными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, понимаются имущественные объекты (объекты недвижимости, имущественные комплексы, земельные и иные природные ресурсы), а также нематериальные активы (типа объектов интеллектуальной собственности, информационных ресурсов и др.), принадлежащие на правах собственности государству – Российской Федерации и субъектам Федерации. Преимущественно рассматривается объектное представление государственной собственности. Это помогает получить оценку ее масштабов, места и роли в государственном управлении, поддержке и ресурсном обеспечении жизнедеятельности и социально-экономического развития общества, в национальном богатстве страны и ее регионов.

Государственное управление определено как целенаправленная деятельность субъектов законодательной, исполнительной и судебной властей в меняющихся условиях внешней и внутренней среды. В числе приоритетных целей управления – обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны и ее регионов, рост благосостояния населения, гарантии экономической, экологической и т. д. безопасности общества, приумножение и сохранность национального богатства, рациональное освоение природных ресурсов и создание благоприятной среды обитания, предоставление качественных и доступных услуг населению в социальной сфере. Соответственно, в составе объектов государственного управления (наряду с развиваемыми производственно-экономическими, социально-культурными отношениями и т. д.) следует обратить внимание на всеохватывающее инфраструктурное значение вещных объектов гражданского права – земельной и иной недвижимости, как наиболее приближенных к человеку и хозяйствующим субъектам пространству и ресурсам жизнедеятельности. Отметим также в приведенном перечне целей государственного управления важную роль, которую играет национальное богатство как одна из наиболее презентативных характеристик достигнутого за многие поколения уровня развития и благосостояния общества.

Рассмотрим характерные черты проблематики управления государственной собственностью и состоянием национального богатства, как одной из центральных задач государственного управления.

Объекты недвижимости, недвижимого имущества организаций (как и страны в целом) – так называемые пространственные ресурсы, к которым в общем случае относят рассматриваемые в работе виды объектов государственной собственности – являются одним из важнейших, наряду с финансовыми, человеческими и информационными ресурсами, в обеспечении достижения целей их собственников и пользователей всех уровней. Таким образом, имущественные объекты государственной собственности (земля, недра, здания и сооружения, объекты производственной и социальной инфраструктуры и т. д.) являются, при всей их масштабности, капиталоемкости и значимости, одним из обеспечивающих ресурсов государственного управления в целом. Соответственно этому определяют и эффективность управления ими: как в совокупности, например, когда выдвигают тезис о необходимости эффективного управления государственной собственностью вообще, так и по отдельным видам объектов, в частности, при постановках задач о рациональном освоении природных ресурсов или эффективном использовании объектов федеральной недвижимости типа зданий и сооружений.

В каждой из названных постановок приоритетным является понимание, для какой цели, задач и проектов государственного управления будут использованы ресурсы государственной собственности. Так, в числе обязательных функций государственного управления важнейшее место занимают: гарантии экологической и экономической безопасности; рост благосостояния населения; стабильное экономическое развитие; качественное исполнение социальных функций и предоставление доступных услуг населению в сферах здравоохранения, образования; сохранение и приумножение национального наследия. Практически в каждой из них задействованы объекты государственной земельной и иной недвижимости, организуя пространство жизнедеятельности, ограничивая или поддерживая деловую активность хозяйствующих субъектов, формируя материальную основу предоставления услуг и т. д.

Государство должно строго выполнять и обеспечивать реализацию конституционных требований равной поддержки и защиты всех форм собственности, а также норм и положений антимонопольного законодательства. При этом органы государственного управления в своих намерениях и действиях, в т. ч. с объектами государственной собственности, находятся под пристальным и критическим вниманием средств массовой информации и общества в целом. Отсюда возникает как первоочередная задача определения взаимосвязей между задачами государственного управления и теми видами и составом объектов государственной собственности, которые вовлекаются в решение каждой из них. Вслед за этим устанавливают требования к их количественным и качественным характеристикам, предъявляемые с уровня государственного управления. Они и будут приоритетными при определении оценок эффективности управления данной совокупностью объектов государственной собственности.

Следует также подчеркнуть, что управление государственной собственностью, в принципе, должно опираться на полную систему правомочий и обязанностей собственника. Принимаемые планы, программы и управленческие решения должны быть нацелены не только на реализацию хорошо аргументируемых правомочий доходного использования объектов государственной собственности, извлечение из операций с ними максимально возможной прибыли. Также необходимо предусматривать обоснованные затраты на их содержание и развитие как важных компонентов приумножения национального богатства страны. Требуемую интеграцию правомочий и обязанностей должны отразить государственные бюджеты и контроль их исполнения. В бюджетной системе, в принципе, может быть представлена полная информация и обеспечен требуемый баланс всех доходных и расходных потоков, связанных с управлением объектами государственной собственности соответствующих уровней.

В ряду видовых особенностей объектов государственной и муниципальной собственности следует упомянуть унитарные предприятия, госкорпорации, государственную казну, лесной и водный фонды, земельные и природные ресурсы, а также акции предприятий. Управление каждым упомянутым видом объектов собственности осуществляется в соответствии с требованиями нормативных актов, учитывающих их специфику.

Например, управленческие решения, принимаемые по вопросам хозяйственно-финансовой деятельности унитарных предприятий, регламентируются рядом дефиниций гражданского законодательства.

Согласно п. 6 ст. 113 ГК РФ, правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется ГК РФ. Кроме отмеченного, на основании прямого указания п. 6 ст. 113 ГК РФ 14.11.2002 г. принят Федеральный закон за № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Данный нормативный акт является специальным актом гражданского законодательства, регулирующим правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников его имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия, а также ряд других отношений.

Правовой статус унитарных предприятий определен ГК РФ. В частности, определяются: понятие и основы правового положения таких предприятий (ст. 113); особенности унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 114) и на праве оперативного управления (ст. 115); содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. 294–297); порядок приобретения и прекращения указанных прав (ст. 299); правила сохранения прав на имущество при переходе предприятия к другому собственнику (ст. 300). Основные требования к содержанию уставов унитарных предприятий и порядку утверждения этих учредительных документов в ГК РФ определены в общих нормах ст. 52, а также в специальных правилах его ст. 113–115.

Согласно отмеченным нормативным актам, статус и правовой режим управления собственностью упомянутых предприятий может существенно отличаться. В частности, управление имущественными комплексами одних унитарных предприятий может основываться на праве хозяйственного ведения (ст. 113, 114, 294, 295, 299, 300), у других – на праве оперативного управления (ст. 113, 115, 296, 297, 299, 300).

Особенности управления хозяйственно-финансовой деятельностью государственных корпораций предусмотрены ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в редакции ФЗ № 88-ФЗ от 19.05.2010). Согласно упомянутой дефиниции, госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это определение почти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК, согласно которому учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Главную особенность статуса упомянутых юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеет учредительных документов.

Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией безвозмездно или на чрезвычайно льготных условиях, становится собственностью госкорпорации, т. е. является частной, а не государственной (федеральной) собственностью (в данном случае – приватизируется). При этом для госкорпораций законом устанавливаются правила целевого использования имущества, находящегося в их ведении (п. 2 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и п. 1 ст. 296 ГК).

Источниками формирования имущества госкорпорации могут являться также и регулярные и/или единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом.

Федеральные законы, предусматривающие создание той или иной госкорпорации, как правило, предусматривают также и требования к формированию уставного капитала, определяющему минимальный размер имущества госкорпорации, гарантирующего удовлетворения возможных требований ее кредиторов.

В контексте рассматриваемых вопросов правового обеспечения управления государственной собственностью следует также назвать государственную казну. Анализ действующего законодательства (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ) свидетельствует о том, что, при широком использовании термина «казна» в нормативных актах, в нашей стране упомянутый институт необходимым набором признаков самостоятельного субъекта права не обладает.

Согласно же п.п. «е» п. 9 положения «О Федеральном казначействе Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703, Федеральное казначейство осуществляет управление доходами и расходами бюджета Российской Федерации в рублях и в иностранной валюте; распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств), а также осуществляет операции с этими средствами.

Российская Федерация посредством органов казначейства определяет круг доходов, которые могут зачисляться в бюджеты ее субъектов. Одновременно Российская Федерация ответственна за неплатежеспособность последних. В свою очередь, и субъекты РФ, передавая или изымая имущество у муниципальных образований, ответственны за долги подчиненных административных образований. Иными словами, субъекты более высокого уровня должны отвечать за долги нижестоящих субъектов.

Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности имуществом другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов.

Все отмеченное указывает на то, что казна является эффективным инструментом управления государственной и муниципальной собственностью.

Правовую основу управления лесным и водным фондами составляет ряд специальных федеральных законов (Лесной и Водный кодексы РФ, а также Гражданский кодекс РФ).

В соответствии с упомянутыми и иными нормативными актами, владение, пользование и распоряжение лесным и водным фондами отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации упомянутыми нормативными актами относятся: определение основных направлений государственной политики в области лесного и водного хозяйств; определение порядка организации и деятельности органов управления лесным и водным фондами; установление порядка распределения лесов и водных ресурсов по группам и категориям защитности; назначение системы платежей за пользование лесным и водным фондами и т. д.

В ведение субъектов Федерации законодательством относятся: разработка региональных программ по развитию лесного и водного хозяйств; участие в совершенствовании лесного и водного законодательства; распоряжение совместно с Российской Федерацией лесным и водным фондами; экологическое воспитание и образование населения с обеспечением его необходимой природозащитной информацией и т. п.

Государственное управление упомянутыми фондами осуществляется органами общей и специальной компетенции.

В свою очередь, государственный контроль над соблюдением порядка установления размеров и границ, а также режима хозяйственной и иной деятельности в пределах лесного хозяйства, водоохранных зон и прибрежных защитных полос законодательством возложен на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальные органы управления, использования и охраны водного и лесного фондов.

Система природоресурсного и земельного законодательства Российской Федерации состоит из общепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров Российской Федерации; Конституции РФ; нормативных многосторонних и двусторонних договоров, заключаемых между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ; федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; подзаконных нормативных актов, включающих в себя Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Соотношение природоресурсного и земельного права обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли со многими другими природными ресурсами. Земля, в соответствии со ст. 9 Конституции РФ, является одним из природных ресурсов. На этом основании земельные отношения зачастую объединяют с другими ресурсными отношениями и включают в предмет экологического права (права окружающей среды). Между тем, отношения по использованию земель и отношения по использованию иных природных ресурсов имеют принципиальные отличия, не позволяющие устанавливать для них единый правовой режим.

Упомянутым законодательством природные и земельные ресурсы рассматриваются как основа жизнедеятельности граждан страны, и поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения этими ресурсами правомерно отнесены к совместной компетенции Российской Федерации и тех субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся соответствующие ресурсы.

Отдельные объекты, содержащие природные ресурсы, имеют особую специфику, поэтому предмет соглашения по поводу их разведки и добычи определяется федеральным законодательством.

Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах исключительной экономической зоны РФ, утверждаются Федеральным Законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Никакие другие отрасли российского права подобных нормативных правовых актов не содержат.

Мировым сообществом принят ряд правовых актов, регулирующих право ресурсопользования в интересах всех государств Мира.

Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Основополагающее значение для рационализации ресурсопользования и обеспечения его безопасности имеет Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

Действующими нормативными актами ставится задача разграничения государственной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами и определяет, какие природные ресурсы могут быть отнесены к федеральной государственной собственности.

Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции, обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей ресурсопользователей, устанавливаемых федеральными законами и указами Президента РФ. Чаще всего такие нормативные акты регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных видов природных ресурсов.

Органы местного самоуправления, в свою очередь, также вправе издавать нормативные правовые акты в области ресурсопользования, однако только в тех случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ, либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта РФ.

И наконец, нормативные правовые акты могут также приниматься специально уполномоченными государственными органами, в ведении которых находятся вопросы управления, использования и охраны природных ресурсов, а также государственные органы, устанавливающие порядок внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба и др.).

Еще одним объектом управления государственной собственности являются акции. Государство управляет своими акциями на основе государственных нормативно-правовых документов, имеющих сложную и разветвленную систему, без которой невозможно эффективное регулирование данных отношений.

Основными нормативными правовыми актами данной группы являются: Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 02.06.2010), Указ Президента РФ от 16.11.1992 № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» (в редакции от 05.09.2001), а также нормативные правовые акты, распространяющие свое действие на отдельные отрасли экономики и их хозяйствующие субъекты.

В систему нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области управления находящимися в государственной собственности акциями, входят: нормативные правовые акты, устанавливающие основы управления государственным имуществом (Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 04.08.2004 № 1009); постановления Правительства РФ – от 09.09.1999 № 1024, утвердившее Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ, и от 03.12.2004 № 738, утвердившее Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»); распоряжение Правительства РФ от 23.01.2003 № 91-р, утвердившее перечень открытых акционерных обществ и т. д.

Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 23 было утверждено положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности открытых акционерных обществ на основе предоставляемых ими экономических программ своего развития.

Как можно заметить, видовая специфика объектов государственной и муниципальной собственности закономерно обуславливает возникновение и развитие сложной системы нормативных актов, призванных решить как текущие, так и перспективные задачи, возникающие в процессе управления упомянутыми формами собственности.

В завершении нашей лекции должны быть рассмотрены вопросы, относящиеся к содержанию правовых ситуаций, затрагивающих имущественные интересы государства и требующие соответствующих управленческих решений.

Источники приобретения государственной и муниципальной собственности, как известно, могут быть самыми различными, и все они оговорены законодательством Российской Федерации (Конституция РФ, ГК РФ, специальные нормативные акты, конкретизирующие упомянутые источники). Как следует из упомянутых и иных нормативных актов, собственность может быть включена в государственный реестр в результате производства определенных объектов движимого и недвижимого имущества, в результате национализации или деприватизации, возмездного приобретения имущества в результате сделок купли-продажи, отчуждения со стороны физических и юридических лиц в соответствии с действующими нормативными актами и т. д.

Наибольшее число случаев отчуждения государственной или муниципальной собственности происходит в результате приватизации. Данное понятие приватизации и ее принципы определены в Федеральном законе 2002 года «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».

В числе вопросов, связанных с управлением государственной и муниципальной собственностью, существенное значение имеет порядок ее учета. В настоящее время данный аспект управления собственностью регламентируется Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 № 352).

В соответствии с п. 3 Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденного названным постановлением, объектами учета реестра являются:

а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности;

б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности;

в) федеральное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием или государственным учреждением, либо находящееся в федеральной собственности предприятие в целом как имущественный комплекс;

г) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них федеральное имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал;

д) иное, находящееся в федеральной собственности, недвижимое и движимое имущество, в т. ч. переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям.

В соответствии с п. 6 Положения, учет федеральных природных объектов (ресурсов), находящихся на территории Российской Федерации (п.п. «а» и «б»), организуется и осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 п. 17 Положения, учет изменения стоимости государственного имущества производится на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц, являющихся держателями свидетельства о внесении объекта учета в реестр федерального имущества. Бухгалтерская отчетность юридических лиц ведется в порядке, определенном нормами Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (вред, от 28.09.2010 № 243-ФЗ).

Согласно действующему законодательству, государство, как и любой собственник, обеспечивает свои обязательства. По общему правилу, установленному в ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам имуществом, принадлежащим ей на праве собственности. Данное правило вытекает из презумпции равноправия государства и других участников гражданского оборота, закрепленной в п. 1 ст. 124 ГК РФ. Поэтому следует рассмотреть возможность исполнения судебного решения путем обращения взыскания на иное имущество казны Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета.

Здесь же следует обратить внимание на то, что согласно абзацу 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан или юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника, т. е. добровольно. Следует отметить, что право государственной собственности на указанное имущество прекращается не только в этом случае, но и, согласно п. 1 ст. 235 ГК РФ, в иных случаях, предусмотренных законом. Законодатель их числу обоснованно причисляет принудительное изъятие имущества у собственника при обращении взыскания на такое имущество для погашения обязательств собственника (п.п. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 237 ГК РФ). Особенностями данного случая прекращения права собственности являются отчуждение имущества у собственника против его воли и отчуждение имущества в собственность третьего лица не самим собственником, а специальным субъектом рассматриваемых правоотношений.

Порядок изъятия имущества путем обращения взыскания на него для погашения обязательств собственника установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ и Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

Анализ действующего законодательства указывает также на пределы имущественной ответственности государства. В частности, согласно ст. 124, п. 1 ст. 126 и абзацу 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ, по своим обязательствам государство несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т. е. казной. Взысканию не подлежит имущество, которое может находиться только в государственной собственности.

2.2. Понятие, основные элементы и функции системы управления государственной собственностью. Организация взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности

В системном плане управление представляет собой взаимодействие субъекта и объекта управления (направленные воздействия одного и обратная реакция другого), ориентированное на достижение поставленных целей в условиях меняющейся внешней среды. Цели и степень их достижения в процессе и по результатам управления должны быть измеримы. Характерно, что рассматриваемая система, как правило, является одним из компонентов систем управления более высокого уровня и, в то же время, сложным комплексом, включающим компоненты более низкого уровня. То есть, цели и критерии качества управления определяются целями и критериями систем более высоких уровней, что относится и к взаимоотношениям с подсистемами более низких уровней.

Существенно, что внешняя среда систем всех уровней носит многопараметрический (экономический, социальный, экологический и т. д.) и динамично изменяющийся характер, воздействуя как на объект, так и на субъект управления. При этом специфическим и часто определяющим является то, что рассматриваемый объект, наряду с другими свойствами, является объектом права. И поэтому поиск лучшего управления во многом связан с действиями в правовом пространстве, целенаправленными изменениями в системе правомочий и обязанностей взаимодействующих собственников, правовых характеристик, вплоть до смены форм собственности.

Важным фактором в управлении социально-экономическим развитием является вовлечение в этот процесс, наряду с объектами государственной собственности, имущественных ресурсов частного сектора. В наибольшей мере это проявляется в подготовке и реализации следующих масштабных и капиталоемких процессов:

– приватизационной стратегии государственного управления, когда происходят основные и на долгие сроки радикальные изменения форм собственности на значительные объемы государственного и муниципального имущества;

– партнерских проектов государства и частного сектора, когда происходят долговременные смены форм собственности на развиваемые имущественные комплексы на возвратной основе – с восстановлением прав государственной собственности на созданные объекты партнерства по окончании проектов.

Таким образом, в организации управления государственной собственностью, при ее понимании как обеспечивающего ресурса государственного управления, в поисках путей повышения эффективности необходимо комплексным образом учитывать следующие (часто вступающие в противоречия) факторы:

– двойственное положение государства как регулятора земельно-имущественных отношений и гаранта равноправия субъектов всех форм собственности и, одновременно, как собственника значительных объемов имущества, ответственного за эффективное управление этим общим достоянием;

– необходимость реализации полного комплекса правомочий и обязанностей собственников относительно всех вовлекаемых в управление имущественных объектов;

– активное вовлечение в процессы управления социально-экономическим развитием страны и регионов объектов как государственной, так и частной собственности;

– согласованные взаимодействия государственного и частного собственников, связанных со сменами форм собственности на вовлекаемые в управление ресурсы.

Развитие современной государственности в России сопровождается все большим участием государства в различных сферах общественной жизни. Данный вывод, в первую очередь, подтверждается постоянным увеличением доли государства в валовом внутреннем продукте, всепроникающем характере государственного участия в экономике. В значительной степени вложение государственных и муниципальных средств осуществляется в приобретение новых объектов собственности, необходимой для реализации государственного интереса. Отсюда следует вывод об укреплении роли государства в этой сфере и усилении его влияния в экономических отношениях. Однако усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля над государственной собственностью.

В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений.

Государственное управление осуществляется как в отношении публичной, так и частной собственности. Считается, что в отношении государственной собственности государство осуществляет прямое управление. В отношении частной собственности государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля над их исполнением.

Мировая история социально-экономического развития стран демонстрирует регулярные чередования экономических подъемов и спадов, волн процессов приватизации и национализации. Так, с 80-х годов XX века и до текущего кризиса превалировали интенсивные процессы приватизации государственного имущества. В свою очередь, им предшествовали процессы послевоенной национализации 50-х годов, а до этого – периоды активного государственного регулирования для преодоления экономической депрессии 30-х годов. Анализ рыночной статистики показывает, что подобные волновые процессы свойственны и рынкам недвижимости (т. е. той объектной среды, которой принадлежит рассматриваемое государственное имущество). Их динамика, в свою очередь, влияет на общий ход проводимых приватизационных процессов, инвестиционную активность и интенсивность вовлечения земельной и иной недвижимости в рыночный оборот. Так, для европейских рынков недвижимости за период с 70-х годов характерными были следующие волны (1)-(5).

Таблица 1.

Волны подъемов и спадов на рынках недвижимости

Как видно из таблицы, длительности подъемов и спадов, периодичность цикличных процессов на рынках недвижимости коррелируют с динамикой процессов приватизации и национализации, состоянием мировой экономики, являясь следствием или находясь под их сильным влиянием. Таким образом, государственному собственнику при подготовке программ приватизации необходимо учитывать возможный волновой характер развития на соответствующих рынках недвижимого имущества. В то же время, кризисы на рынках недвижимости могут быть важным фактором развития общеэкономических процессов, как это имело место в период последнего финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2008–2009 годах и вызвавшего активные меры государственного регулирования, позволяющие трактовать их как свойственные политике национализации.

В целом, глубина реформ и динамика процессов смены форм собственности, применяемых мер государственного регулирования зависит как от различных факторов внешней среды (в т. ч. свойственных современным рыночным экономикам), так и внутренних целевых приоритетов социального, политического и экономического характера в каждой из стран. В результате, эти волновые процессы во многом отражают стратегический характер государственной политики в развитии земельно-имущественных отношений, взаимодействий с частным сектором по всем направлениям социально-экономического развития общества, в т. ч. применительно к процессам приватизации и национализации. Таким образом, для построения эффективных систем государственного управления и управления объектами государственной собственности необходимо учитывать, каким в обществе определен характер стратегических отношений государства и частного сектора. И более того, почему их целесообразно выстраивать как партнерские.

В российскую правовую доктрину термин «управление государственной собственностью» стал активно вводиться в 90-е годы, в период реформирования общественных отношений, складывавшихся после распада СССР.

Государственной собственностью в Российской Федерации, согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ, является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

Основными целями управления государственной собственностью на современном этапе развития России являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления; оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к модернизации отечественной экономики и перехода ее на инновационный путь развития; использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятий, оптимизация количества объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.

В отличие от частной собственности, федеральная собственность характеризуется множественностью субъектов публично-правовых отношений, связанных с ее конституционным режимом.

Рисунок 1.

Организация управления государственной собственностью

В гражданско-правовом смысле собственником федерального имущества является Российская Федерация. Однако публично-правовое регулирование статуса Российской Федерации предполагает разграничение компетенции между федеральными государственными органами, в т. ч. в области федерального имущества.

Сравнение полномочий Президента Российской Федерации, органов законодательной и судебной ветвей власти показывает, что главную роль в управлении федеральным имуществом играет исполнительная власть, которая обладает полномочиями непосредственно осуществлять управление федеральным имуществом. Все федеральные органы исполнительной власти, в той или иной мере, принимают участие в управлении федеральным имуществом. Аналогичный вывод можно сформулировать и в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации исходя из их компетенции, установленной федеральным законодательством. Эти выводы позволили выделить систему органов управления федеральным имуществом (см. рис. 2).

Основополагающими принципами, на которых, в соответствии с действующим законодательством, осуществляется управление государственной собственностью в Российской Федерации, являются:

– законность;

– строго целевой характер использования государственной собственности;

– эффективность использования государственной собственности и распоряжения ею;

– справедливость, равенство физических и юридических лиц и расширение возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участия;

– открытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению госсобственностью;

– единство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имущества;

– возмездность (платность) использования государственного имущества;

– обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении объектами госсобственности;

Рисунок 2.

Система органов управления федеральным имуществом

– развитие добросовестной конкуренции;

– совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере управления госсобственностью;

– предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственной собственностью.

Рассмотрим организацию взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности. Известно, что государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой вид взаимодействий субъектов государственного и частного сектора – один из достаточно обширного перечня, включающего также: государственные закупки; совместное участие в инвестиционных проектах; арендные отношения; доверительное управление и ряд др. Партнерские проекты характеризуются высокой капиталоемкостью и продолжительностью. Так, объемы финансирования ГЧП проектов развития инфраструктурных отраслей, таких как строительство автомобильных дорог, объектов трубопроводного транспорта и др., составляют многие миллиарды рублей, а их продолжительность может достигать трех десятков лет и более.

К характерным признакам партнерства относят следующие:

а) инициатор нуждается в значимых и на длительную перспективу дефицитных для него ресурсах другого партнера;

б) зона деятельности и результаты взаимодействий связаны с исключительной ответственностью инициатора. Решаемые им проблемы, сформулированные цели и критерии являются для него важнейшими, определяющими приоритетность в ситуациях принятия управленческих решений;

– партнеры готовы к применению исключительных механизмов взаимодействий, предоставлению исключительных прав, в т. ч. (и что наиболее существенно) приводящих участников к изменениям на длительной основе отношений собственности на вовлекаемые ресурсы и достигаемые результаты;

– партнерский характер отношений участников взаимодействий выходит за рамки договорных отношений, норм гражданского права и административного права, охватывая такие социально-культурные аспекты взаимодействий, как взаимное доверие.

Следует при этом отметить, что цели процессов смены форм собственности и реализации партнерских проектов соподчинены главным целям государственного управления. Партнерские проекты могут быть одной из разновидностей механизмов приватизации и национализации. И наоборот, механизмы приватизации и национализации могут составлять необходимые компоненты в проектах ГЧП, предусматривающих смену форм собственности на объекты партнерства. При этом, эффективность и достигаемые результаты на длительных интервалах времени во многом определяются наличием взаимного доверия сторон: государства как доверенного представителя общества и изначального собственника государственного имущества и представителей частного сектора, выступающих деловыми партнерами.

Эффективность – одна из сложных проблем партнерства. Не анализ и оценка занимают центральное место при разработке бизнес-планов проектов. В Европейском Союзе ведутся успешные разработки профессиональных стандартов для оценки эффективности проектов ГЧП в форме Value for Мопсу. В этой концепции акценты делают на диалоговые режимы оценки в длительных процессах реализации проектов и на возможности соизмерения финансовых затрат и целей партнерства. Причем последние измеряют в пространствах нестоимостных показателей социальной сферы, развития крупных инфраструктурных объектов энергетики, дорожного хозяйства и т. д.

В процессах подготовки и реализации проектов ГЧП предусмотрены следующие возможные ситуации, связанные со сменой собственника:

– по окончании проекта, когда заранее согласована передача объекта, созданного частным партнером, в собственность государству;

– в процессе реализации проекта, когда неудовлетворительными оказываются финансовые результаты для частного партнера или социальные результаты для государственного участника. То есть, необходим досрочный переход объекта партнерства в собственность государства, причем по инициативе любого из партнеров.

Таким образом, необходимым для построения эффективных систем управления проектами ГЧП является развитие нормативно-правовой базы, гарантирующей согласованную по срокам, возмездности и другим условиям передачу прав собственности на объекты партнерства. И это должно быть обеспечено в равной мере «в обе стороны» в течение всей длительности проекта ГЧП – на начальном этапе, в процессе реализации и после его окончания.

Подводя итог, необходимо отметить, что экономическая природа собственности заключается и в присвоении результатов производственного процесса, а также его условий. При этом экономической нормой является приоритет производства над присвоением. Таким образом, функционирование института государственной собственности предполагает ответственность собственника перед обществом за реализацию объектов собственности, т. е. несение бремени собственности.

В отношении объекта государственной собственности может быть несколько целей использования, которые, в свою очередь, зависят от многих параметров: социальной значимости объекта; отраслевой принадлежности; доходности; законодательных ограничений на формы управления и приватизации госимущества и др. Однако в независимости от выбора одного из данных направлений, чиновники поставили перед собой цель достижения 100 % эффективности в решении управленческих задач. Для отчуждаемого имущества это будет означать, что необходимо извлечь максимально возможный доход от его продажи, а для сохраняемого в федеральной собственности актива – это совокупность управленческих воздействий, направленных на обеспечение выполнения объектом своего предназначения.

Среди всех многообразных объектов государственного имущества можно проанализировать находящиеся в федеральной собственности пакеты акций.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее – ГК РФ), государство может принимать участие в деятельности хозяйственных обществ, к которым относятся акционерные общества как открытого, так и закрытого типа (далее – АО).

Прежде всего, стоит отметить, что Российская Федерация приобретает права акционера следующим образом:

– выступая в качестве учредителя АО. При этом общества, учредителем которых выступает государство (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных предприятий), могут быть только открытыми. Согласно п. 6. ст. 98 ГК РФ, акционерное общество может состоять из единственного участника, в качестве которого может выступать государство (в частности, АО со 100 %-ным государственным капиталом);

– преобразование государственных унитарных предприятий в АО в процессе приватизации. После преобразования предприятий в АО имущество переходит в собственность общества, а государство получает их акции. Открытое акционерное общество, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия;

– приобретение акций уже существующих АО путем проведения сделок купли-продажи. Приобретение акций путем внесения вкладов (в виде денежных средств, объектов недвижимости, прав на объекты интеллектуальной собственности и т. д.) в уставные капиталы АО. Приобретение акций путем конвертации долга АО перед РФ по государственным гарантиям и бюджетным кредитам на акции этого общества;

– возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов АО в случае предоставления им бюджетных инвестиций.

Под государственными пакетами акций (ГПА) в настоящей статье понимаются пакеты акций, принадлежащие государству на праве собственности и предоставляющие ему права на получение части прибыли от деятельности АО в виде дивидендов, на участие в управлении общества и на часть имущества, остающегося после его ликвидации. Под управлением государственными пакетами акций понимается целенаправленная деятельность уполномоченных органов власти и управления по осуществлению прав акционера – Российской Федерации.

Нельзя не отметить, что АО являются коммерческими организациями, в связи с чем не вызывает сомнения тот факт, что любой собственник имущества, используемого в коммерческих целях, рассчитывает, прежде всего, на максимизацию своего дохода от управления данным имуществом. Доход может быть получен им как в краткосрочном периоде, так и с определенным временным шагом, а также может быть распределен во времени.

В данном контексте можно перейти непосредственно к описанию, пакеты акций каких АО находятся в собственности Российской Федерации, ведь для того, чтобы управление было эффективным, собственнику необходимо знать, чем он управляет, т. е. какими активами и что из себя эти активы представляют.

В заключении хотелось бы отметить, что государство в настоящее время является крупным собственником пакетов акций АО, что требует формирования оптимальной системы управления федеральными пакетами акций, поиска путей увеличения доходов федерального бюджета и повышения инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием в российской экономике.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью (С. Г. Еремин, 2014) предоставлен нашим книжным партнёром -

Сергей Геннадьевич Еремин

Современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью

© Еремин С.Г., 2014

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

© Электронная версия книги подготовлена компанией ЛитРес (www.litres.ru)

Глава 1. Теоретические и методологические основы управления государственной и муниципальной собственностью

Известно, что понятие «собственность» как общественное отношение имеет правовые, социальные, политические и экономические аспекты, которые находятся в тесной диалектической взаимосвязи и взаимозависимости.

По мнению М.М. Соловьева, Л.И. Кошкина, А.А. Свириной, собственность как экономическая категория отражает абсолютную принадлежность способных приносить желаемый результат (эффект) определенных видов материальных (имущественных) и духовных (интеллектуальных) благ – объектов собственности государству, муниципальным образованиям, юридическим и физическим лицам – субъектам собственности, которые вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имущественной и интеллектуальной собственностью в рамках законодательно установленных ограничений и при этом нести ответственность за ее надлежащее состояние.

Собственность экономически значима и является источником постоянного интереса только в том случае, когда ее объекты реально функционируют или потенциально могут быть задействованы в производственно-хозяйственной или творческой (научной и культурной) деятельности.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ, в состав государственной собственности и компетенцию государственного управления входят:

1) вещи, включая:

– недвижимость, в т. ч. земельную и иную недвижимость (земельные участки, здания и сооружения, отдельные помещения), участки недр, объекты незавершенного строительства, имущественные комплексы предприятий, а также (в порядке исключения) морские, речные и воздушные суда, космические объекты;

– движимые вещи, в т. ч. оборудование, объекты железнодорожного и автомобильного транспорта, пакеты ценных бумаг, доли в акционерном капитале хозяйственных обществ, денежные средства и т. д.;

2) информацию, работы и услуги, что напрямую связано и составляет важный компонент обязательных функций государства и предоставляемых услуг населению;

3) результаты интеллектуальной деятельности и нематериальные блага.

Объекты собственности, в основном недвижимое и движимое имущество, не принадлежат определенному владельцу постоянно. В зависимости от изменения политических, экономических и социальных условий возникают определенные отношения к объектам собственности, а также с партнерами в период использования имущества (эксплуатации, продажи, аренды, концессии, лизинга и др.). Переход имущественных объектов от одного собственника к другому, в зависимости от целей и оснований для этого, происходит с использованием определенных механизмов, позволяющих в результате повысить эффективность применения этого важнейшего ресурса, обеспечивающего любой вид хозяйственной деятельности для достижения основных целей и решения задач собственника.

Рассматривая экономическое содержание категории «собственность», следует обратить внимание на тесно связанное с ней понятие «ренты» как экономической категории. Известно, что впервые в начале XIX в. ее сформулировал А. Смит: «Рента является произведением природы, которое остается за вычетом всего, что является произведением человека». Так, для земельной ренты произведение природы – земельный участок, а произведение человека – урожай, для горной ренты, соответственно, участок недр и добываемые полезные ископаемые, их инфраструктурное обеспечение.

В общем случае ренту можно трактовать как незаработанный доход. При этом следует различать ее три определяющие разновидности:

1) природная рента, которая существует всегда, носит постоянный характер и обусловлена различными физико-географическими, геологическими, социальными и другими условиями эксплуатации природных объектов. Она подразделяется на земельную, горную, лесную, водную и другие виды ренты;

2) монопольная рента как дополнительный доход от монопольного положения производителя весьма востребованной продукции или благоприятной ценовой конъюнктуры;

3) имущественная рента – получаемый собственником дополнительный доход от передачи в пользование (аренду, концессию и т. п.) принадлежащего ему недвижимого имущества.

В каждом виде природной ренты обособляют формы их образования, в частности, в горной ренте выделяют абсолютную ренту, одинаково присущую всем объектам недропользования. Ее, в свою очередь, подразделяют на дифференциальную ренту I, образование которой зависит от природных горно-геологических и социальных условий, и дифференциальную ренту II, образование которой связано с инновациями, внедрением новой техники и технологии.

Природная рента возникает в зависимости от следующих факторов:

– в аграрном секторе – географического местоположения земельных участков, естественного плодородия почвы и природно-климатических условий (количества влаги, солнечных дней и др.);

– в недропользовании – местоположения, условий залегания и добычи полезных ископаемых, качества и степени разведанности месторождений, доступности и возможности их эксплуатации;

– в промышленных зонах и городах (поселениях) – нахождения земельных участков относительно рынков ресурсов и продаж, близости, уровня развития и возможностей использования производственной, транспортной и социальной инфраструктуры.

Механизмы изъятия ренты обусловлены экономическими, социальными и политическими особенностями стран с сырьевой экономикой. А. Смит подчеркивал, что земельная рента и рента природных ресурсов являются оптимальным источником финансирования государственного сектора в условиях рыночной экономики.

Управление собственностью имеет свои характерные особенности в сравнении с другими объектами управления. И в первую очередь это связано с двойственной природой объектов собственности, как:

– объектов-вещей (или объектов других видов, нематериальных благ, информации и т. д.), имеющих свои вполне определенные видовые вещные и иные характеристики;

– объектов права со своими вполне определенными правовыми характеристиками, и поэтому подчиненных специальному правовому регулированию.

Это требует при поисках и анализе возможностей эффективного управления, наряду с традиционными управленческими подходами, обязательного учета и использования названной правовой компоненты объектов собственности – правового поля управления, которое определяется системой законодательных документов, регулирующих отношения собственности и возможные операции с нею со стороны субъектов собственности. Важнейшее место здесь занимает система правомочий и обязанностей собственника, а также права лиц в отношении собственности, когда они не являются собственниками.

В Гражданском кодексе РФ установлены единые для всех форм собственности (включая государственную, региональную, муниципальную и частную) правомочия и ответственность собственников:

– владения – определяет разнообразие возможностей развития объекта собственности (в соответствии с программами и планами, инвестиционными и иным проектами развития);

– распоряжения – определяет множественные действия по изменению правого статуса объектов собственности (купля-продажа, приватизация и принудительный выкуп, разграничение форм и передача собственности по вертикали государственного управления, различные виды аренды, мена, наследование, дарение и др.), в т. ч. их рыночную оборотоспособность;

– пользования – определяет возможности эффективного извлечения пользы из объекта собственности;

– бремя содержания и ограничения – определяет обширную гамму обязанностей и ответственности собственника по архитектурно-строительному, эстетическому, экологически и физически безопасному, а также иному критериальному содержанию объекта в соответствии с установленными нормативами, правилами и ограничениями. Здесь, в частности, содержатся определенные гарантии сохранения и развития исторического, культурного и духовного наследия (страны, нации, семьи, человечества) применительно к ценнейшим объектам государственной собственности.

Государство, обладая властью и реальным влиянием на параметры нормативно-законодательного регулирования правовых отношений собственности, может весьма активно и целенаправленно определять пределы правомочий, ограничений и обязанностей собственников.