Пытался покончить с собой начальник управления генпрокуратуры. Контроль и надзор за деятельностью федеральной службы безопасности российской федерации Список использованной литературы

Контроль за деятельностью органов ФСБ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Депутаты (члены) Совета Федерации и депутаты Гос-ной Думы Федерального Собрания РФ в связи с осуществлением ими депутатской деятельности вправе получать сведения о деятельности органов ФСБ в порядке, определяемом законодательством РФ.
Статья 24. Прокурорский надзор

Надзор за исполнением органами ФСБ законов РФ осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.
Сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам ФСБ содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов ФСБ в предмет прокурорского надзора не входят.

Приложение к приказу Председателя КГБ СССР

Общие положения

1.1. Органы государственной безопасности, созданные ленинской партией для защиты революционных завоеваний Великой Октябрьской социалистической революции, действуют в интересах Советского государства и советского общества. Источником силы чекистских органов является повседневное руководство и контроль со стороны КПСС, ее Центрального Комитета. Органы КГБ неукоснительно соблюдают положения Конституции СССР и советские законы. В их деятельности неуклонно осуществляется ленинский принцип связи с трудящимися, опоры па массы. Патриотизм советских людей, их активная жизненная позиция в обеспечении безопасности социалистического государства - неисчерпаемый резерв дальнейшего повышения боеспособности органов КГБ.

1.2. В обеспечении безопасности Советского государства и общества органы КГБ используют весь арсенал имеющихся в их распоряжении средств, но всегда выделяли и выделяют агентуру, поскольку она была и остается основным средством чекистской деятельности.

Агентурная работа строится в полном соответствии с внешней и внутренней политикой Коммунистической партии, подчинена целям и задачам, которые она ставит перед органами КГБ в конкретных исторических условиях, неуклонно осуществляется с партийных, классовых позиций. Она требует от чекистов глубокого понимания интересов Советского государства и советского общества, высоких политических, деловых и моральных качеств.

Исходя из внутриполитического положения в нашей стране сфера применения такого острого чекистского средства, как агентура, уже сейчас могла бы быть сужена. Но поскольку империализм не отказывается и никогда не откажется от ведения тайной подрывной деятельности против СССР, советские органы госбезопасности обойтись без агентуры не могут. Более того, в условиях активизации агрессивных сил империализма, шпионских и иных подрывных зарубежных центров ее значение возрастает. С помощью агентуры чекисты действуют наступательно, проникают в политические, экономические и военные органы империалистических и недружественных государств, их спецслужбы и враждебную среду. Агенты непосредственно участвуют в других активных операциях органов КГБ, в их мероприятиях по выявлению и пресечению подрывных акций противника, вскрытию государственных преступлений, в предупредительно-профилактической работе.

1.3. Основу агентурного аппарата органов КГБ составляют преданные делу коммунизма и социалистической Родине советские граждане. В силу специфических особенностей борьбы с тайной подрывной деятельностью противника органы КГБ приобретают агентов также из числа иностранных граждан, лиц без гражданства и враждебных элементов.

1.4. Агентурный аппарат органов КГБ должен быть качественно высоким, а количественно небольшим. Иметь агентов необходимо столько, сколько требуется для решения конкретной задачи на конкретном участке оперативной деятельности.

1.5. Одним из важнейших условий успешной работы с агентурой является строжайшее соблюдение конспирации.

1.6. В решении задач по обеспечению государственной безопасности страны органы КГБ активно используют помощь советских граждан на доверительной основе.

1.7. Агентурная работа и работа с доверенными лицами осуществляется в строгом соответствии с Положением о Комитете государственной безопасности СССР, нормативными актами КГБ СССР, данным Положением 1 .

1.8. Агентурная работа и работа с доверенными лицами - дело творческое, сложное. Она должна опираться на глубокое знание форм и методов подрывной деятельности противника, его устремлении, на объективный анализ и прогнозирование оперативной обстановки, имеющийся опыт, строгий учет требований разведки и контрразведки.

Обеспечение успешной работы с агентурой и доверенными лицами требует от руководящего и оперативного состава организационных навыков, профессиональной компетентности, умения воспитывать, обучать, эффективно использовать агентурный аппарат и доверенных лиц в борьбе с подрывной деятельностью противника и враждебных элементов.
2. Основные задачи, решаемые с помощью агентуры

· Осуществление активных мероприятий по борьбе с разведывательно-подрывной деятельностью противника.

· Добывание политической, экономической, научно-технической, военной и иной разведывательной информации.

· Разработка разведывательных органов, их резидентур, иных специальных служб, центров и организаций, действующих против Советского Союза, проникновение в них; выявление, предупреждение и пресечение подрывной деятельности разведчиков и агентов противника; розыск шпионов, террористов, диверсантов, а также скрывающихся от уголовного преследования других лиц, совершивших особо опасные и иные государственные преступления.

· Выявление, проверка и разработка лиц, установивших (намеревающихся установить) преступные связи со спецслужбами противника; предупреждение становления отдельных политически неустойчивых советских граждан на путь измены Родине.

· Ограждение советских граждан от подрывных акций противника.

· Контрразведывательное обеспечение объектов и работ оборонного и военного назначения, сохранности государственной и военной тайны; предотвращение утечки секретов к противнику, оперативное расследование фактов утечки таких сведении, утраты документов и специзделий; участие в противодействии технической разведке противника; оперативное обеспечение безопасности литерных и специальных перевозок; дезинформация противника.

· Содействие командованию и политическим органам в укреплении боевой готовности и боеспособности Вооруженных Сил СССР.

· Контрразведывательное обеспечение Министерства внутренних дел СССР, его органов и внутренних войск.

· Защита экономики страны от подрывной деятельности противника и враждебных элементов; предотвращение актов диверсии и вредительства; расследование чрезвычайных происшествии на объектах народного хозяйства, выявление лиц, умышленно создающих предпосылки к таким происшествиям, а также инспираторов и подстрекателей, антиобщественных проявлении; борьба с контрабандой и незаконными валютными операциями.

· Борьба с подрывной деятельностью зарубежных антисоветских идеологических центров и организаций, предотвращение и срыв их акций; разработка нелегальных антисоветских группирований; предупреждение массовых и групповых антиобщественных проявлений, эмиграционных и иных негативных процессов, которые могут возникнуть под воздействием идеологической диверсии противника, враждебных элементов или в силу других обстоятельств, нейтрализация этих процессов; предупреждение и пресечение распространения заведомо ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный строи; розыск авторов антисоветских анонимных документов, листовок и надписей.

· Предотвращение террористических акций.

· Оперативное обеспечение охранных мероприятий.

· Оперативное обеспечение охраны государственной границы СССР.

· Охрана иностранных представительств на территории СССР.

· Создание условий для конспиративного внедрения и применения оперативно-технических средств, проведения установок и других специальных мероприятий.

· Содействие полному и всестороннему раскрытию особо опасных и иных государственных преступлений, расследованию уголовных дел.

· Обеспечение оперативно-мобилизационной готовности.

· Участие в необходимых случаях в выявлении хищений и расхитителей социалистической собственности, взяточничества и спекуляции в особо крупных размерах.

Агентурный аппарат

3.1. Агентурный аппарат органов КГБ состоит из агентов, резидентов, содержателей явочных квартир и не состоящих в негласном штате органов госбезопасности содержателей конспиративных квартир.

Агент - советский гражданин, иностранный гражданин (подданный) либо лицо без гражданства, негласно сотрудничающий с органами КГБ и выполняющий их задания по обеспечению безопасности СССР.

Резидент - советский гражданин, завербованный органами КГБ па идейно-политической основе и осуществляющий руководство переданными ему на связь агентами или доверенными лицами.

3.2. На каждом участке, направлении, объекте работы органов госбезопасности создается агентурный аппарат, способный в любых условиях надежно контролировать оперативную обстановку, влиять на ее развитие в нужном направлении, активно участвовать в борьбе со шпионажем, идеологической диверсией, иной подрывной деятельностью противника и враждебных элементов.

3.3. Выполнение требования о том, что агентурный аппарат должен быть качественно высоким, а количественно небольшим, обеспечивается: вербовкой работоспособных, перспективных агентов, правильной их расстановкой и воспитанием, квалифицированной работой с каждым агентом, полным использованием его возможностей, постоянной заботой о стабильности агентурного аппарата.

3.4. Формирование агентурного аппарата осуществляется по линейно-объектовому принципу на основе постоянного изучения оперативной обстановки на конкретных участках чекистской деятельности, знания ее тенденций и возникающих оперативных задач. Первостепенное внимание уделяется созданию агентурных позиций па участках и направлениях наиболее острой борьбы с подрывной деятельностью противника, сосредоточения особо важных государственных и военных секретов. Оперативный сотрудник своевременно осуществляет подбор и изучение кандидатов па вербовку, планомерно укрепляет агентурный аппарат.

3.5. В агентурный аппарат контрразведки вербуются главным образом советские граждане - патриоты нашей Родины, обладающие высоким чувством ответственности за безопасность Советского государства, способные по своим личным и деловым качествам, занимаемому положению и другим возможностям успешно выполнять задания органов КГБ. Они приобретаются на идейно-политической основе, при соблюдении принципа добровольности.

В необходимых случаях для решения конкретных оперативных задач разрешается вербовать агентов из числа членов и кандидатов в члены КПСС.

3.6. Там, где требуется, агенты приобретаются из числа лиц, подпавших под влияние антисоветской пропаганды, вынашивавших намерение совершить преступные действия, судимых в прошлом за участие в антисоветской деятельности, из числа националистических, реакционных церковно-сектантских и иных враждебных элементов.

При их вербовке могут использоваться компрометирующие материалы, материальная и иная личная заинтересованность.

Разрешается вербовать лиц, совершивших государственные или иные преступления. Вербовка не освобождает их от уголовной ответственности. При возникновении особой необходимости и наличии смягчающих обстоятельств может решаться вопрос об освобождении агента от уголовной ответственности в установленном заколом порядке. Вербовка органами КГБ лиц, отбывающих наказание в исправительно-трудовых учреждениях МВД, осуществляется в установленном КГБ СССР порядке.

При подготовке, проведении вербовок и последующей работе с агентами из перечисленных выше категории лиц осуществляется их политическое и нравственное перевоспитание.

3.7. Агенты из числа иностранных граждан и лиц без гражданства приобретаются и используются для своевременного выявления и срыва, враждебных Советскому Союзу планов спецслужб противника по подрыву политической и экономической основы, обороноспособности Советского государства, проводимых в этих же целях акций идеологической диверсии. К сотрудничеству с органами КГБ привлекаются главным образом лица, лояльно относящиеся к Советскому Союзу. При вербовке агентов из числа иностранных граждан и лиц без гражданства, работе с такими агентами постоянно учитываются их социально-классовая принадлежность, мировоззрение, национально-психологические особенности. В вербовочных мероприятиях в отношении таких лиц используются материальная и иная личная заинтересованность, компрометирующие материалы.

3.8. Важная задача оперативного состава - повседневный, целенаправленный поиск лиц, из числа которых могут быть завербованы и в процессе активной деятельности, воспитания и обучения подготовлены ценные и особо цепные агенты. К категории таких агентов относятся:

из числа советских граждан - лица, принимающие эффективное участие в предупреждении и пресечении особо опасных государственных преступлений, разоблачении агентуры и эмиссаров противника, получающие сведения о планах и замыслах спецслужб противника и зарубежных антисоветских центров, активно участвующие в компрометации и разложении враждебных формировании, а также добывающие информацию, имеющую существенное значение для обеспечения сохранности важных государственных и военных секретов, укрепления обороноспособности страны, повышения боевой готовности Вооруженных Сил и улучшения охраны государственной границы СССР;

из числа иностранных граждан и лиц без гражданства - политические и государственные деятели, высокопоставленные чиновники, дипломаты США, ФРГ, Англии, Франции, Японии, Канады, Израиля, других капиталистических и недружественных государств, руководящие работники международных организаций и другие иностранные граждане, представляющие документальную и иную информацию о внешней и внутренней политике своих государств, стран главного противника и других недружественных государств, об их планах в отношении Советского Союза, социалистического содружества, а также способные оказывать влияние на формирование внешнеполитического курса своих правительств; кадровые сотрудники и агенты разведывательных и контрразведывательных органов, руководящие работники военных ведомств и генеральных штабов капиталистических и развивающихся стран и другие лица, добывающие достоверные сведения о планах, замыслах и конкретных акциях спецслужб противника, военно-экономическом потенциале, оперативных и мобилизационных планах США, их союзников по военно-политическим блокам, других недружественных государств, а также иную важную информацию по оперативным и военным вопросам; сотрудники шифровальных служб капиталистических и развивающихся стран; ученые и специалисты, передающие документальные и другие данные о научно-техническом потенциале, военных достижениях и новейших видах вооружения, важных научных проблемах и разработках, ведущихся в капиталистических государствах, и иную ценную научно-техническую информацию; крупные промышленники, финансисты и коммерсанты капиталистических стран, оказывающие выгодное для Советского Союза влияние на формирование экономической политики своих государств; руководители, функционеры и авторитеты эмигрантских, сионистских, националистических, клерикальных и других антисоветских зарубежных организаций, а также их эмиссары, активно сотрудничающие с органами КГБ.

Определение принадлежности к ценным и особо ценным агентам осуществляется с учетом добываемой ими информации и перспектив их использования по мотивированным заключениям, утверждаемым соответственно начальниками Второго и Третьего главных, Четвертого, Пятого и Шестого управлений, Главного управления пограничных войск КГБ СССР, по представлениям председателей КГБ союзных республик и КГБ автономных республик РСФСР, начальников КГБ СССР по краям и областям, начальников войск пограничных округов, управлений особых отделов КГБ СССР особых отделов КГБ СССР по группам войск, округам, флотам, объединениям центрального подчинения. Утвержденное заключение на агента приобщается к его личному делу.

3.9. Вербовка агента, как правило, разрешается после проверки и всестороннего изучения кандидата, получения полных данных о его надежности, личных качествах и реальных возможностях, необходимых для успешного выполнения заданий органов КГБ. Выводы о пригодности кандидата к негласному сотрудничеству с органами КГБ должны опираться па конкретные, убедительные данные. В этих целях используются официальные источники, оперативный учет, агентура и доверенные лица, наружное наблюдение, оперативная установка, информационно-поисковые системы органов КГБ, а при необходимости и другие оперативные и оперативно - технические средства 2 . Во всех случаях выясняются возможные препятствия к привлечению данного лица к сотрудничеству с органами КГБ (душевный и физический недуг, низкие моральные качества, болтливость, замкнутость, предвзятость, трусость и т. п.).

Наиболее тщательно проверяются и изучаются кандидаты на вербовку из числа иностранных граждан, лиц без гражданства, советских граждан, постоянно проживающих за границей, враждебных элементов, а также лиц, вербуемых для участия в особо сложных контрразведывательных мероприятиях и операциях (внедрение в спецслужбы противника, его подрывные идеологические центры и организации, разработка иностранных разведчиков, враждебных группирований, других объектов дел оперативного учета).

3.10. В целях изучения кандидата на вербовку из числа советских граждан, проверки его на конкретных поручениях, получения объективных характеризующих данных с ним может устанавливаться личный оперативный контакт. Для установления личного оперативного контакта избирается соответствующий предлог и необходимая основа. Принимаются меры к сохранению кандидатом в тайне контакта с оперативным сотрудником. Поручения кандидату на вербовку должны иметь отношение к компетенции органов госбезопасности, соответствовать возможностям кандидата, способствовать более полному изучению его личных качеств. Не допускается расшифровка перед кандидатом объектов заинтересованности органов КГБ.

Продолжительность поддержания личного оперативного контакта с кандидатом на вербовку определяется дифференцированно в зависимости от личности кандидата, полноты и достоверности уже имеющихся о нем сведений, цели вербовки, характера и важности задач, для решения которых имеется в виду использовать будущего агента.

3.11. Вербовка агентов проводится как путем постепенного привлечения, вербуемого к выполнению заданий органов КГБ, так и путем прямого вербовочного предложения.

Вербовка агента может быть закреплена письменным обязательством (подпиской), получением от агента оперативной информации, распиской о получении денежного или иного вознаграждения, негласной документацией процесса вербовки и т. п. По завершении вербовки в целях конспирации, как правило, совместно с агентом избирается его псевдоним.

3.12. В качестве резидентов вербуются в основном члены КПСС, способные по своим политическим, моральным, деловым данным и возможностям обеспечивать успешное руководство группой агентов или доверенных лиц и эффективное их использование в интересах решения контрразведывательных задач.

При изучении кандидатов на вербовку в качестве резидентов исходить из того, что резидент должен быть преданным делу Коммунистической партии и Советского государства, политически грамотным, обладать волевыми качествами, способностью убеждать людей, оказывать на них нужное влияние. Важными чертами резидента являются душевная теплота, доброжелательность, умение добиваться глубокого взаимопонимания с людьми. При необходимости с кандидатом на вербовку в качестве резидента может быть установлен личный оперативный контакт.

Вербовка резидентов осуществляется при строгом соблюдении принципа добровольности. Она завершается отбором подписки о негласном сотрудничестве с органами КГБ.

3.13. Содержатели конспиративных и явочных квартир приобретаются из числа советских граждан, надежных в политическом и моральном отношении, малосемейных, добровольно и с желанием дающих согласие оказывать помощь органам госбезопасности. Они должны сохранять в тайне использование жилплощади в интересах органов КГБ, создавать необходимые условия для встреч с агентами, способствовать обеспечению конспирации.

3.14. Резерв кандидатов на вербовку для формирования агентурного аппарата в особый период готовится в плановом порядке из числа невоеннообязанных и лиц, должности которых на военное время бронируются. В органах военной контрразведки - в основном из числа военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов) и военнообязанных Вооруженных Сил СССР приписного состава.

Систематически ведется изучение кандидатов на вербовку в особый период, при необходимости с ними устанавливается личный оперативный контакт для ознакомления и проверки на выполнении отдельных поручений (особенно во время проведения войсковых учений, расследования чрезвычайных происшествий и т. п.).

3.15. Членов КПСС и ВЛКСМ, избранных в партийные и комсомольские комитеты (бюро), секретарей первичных партийных и комсомольских организаций, ответственных и технических работников партийного, комсомольского аппаратов, политических органов Вооруженных Сил СССР, депутатов Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик и местных Советов народных депутатов, работников профсоюзных органов, суда и прокуратуры использовать в качестве агентов, резидентов, содержателен конспиративных и явочных квартир не разрешается .

Работа с агентурой

4.1.Непосредственным организатором работы с агентурой па конкретном участке чекистской деятельности является оперативный сотрудник. Он несет персональную ответственность за правильную, исходя из условий оперативной обстановки и решаемых задач, расстановку, воспитание, обучение, использование и проверку агентуры.

Оперативный сотрудник должен хорошо знать личные и деловые качества каждого агента, находящегося у него на связи, видеть его возможности в данный момент и в перспективе, постоянно заботиться об их расширении, добиваться, чтобы агентура умело действовала в любой обстановке и особенно в сложных и острых ситуациях; создавать необходимые условия для дальнейшего использования агентов, решивших задачи в соответствии с целями вербовки, путем перевода их на другие участки, передачи на связь в другие подразделения и т. п. Максимальное и эффективное использование оперативных возможностей агентов - залог стабильности агентурного аппарата, путь к решению наличными агентурными силами задач, относящихся к компетенции органов КГБ.

4.2. Непосредственные начальники оперативного сотрудника отвечают за организацию агентурной работы подчиненных оперативных сотрудников. Они обязаны систематически участвовать в изучении кандидатов на вербовку, в вербовках агентов, особенно из числа иностранных граждан, враждебных элементов; знать оперативные возможности агентов, состоящих на связи у подчиненных, оказывать повседневную помощь оперативным сотрудникам в подготовке к явкам, оценке агентурных материалов, принятии по ним необходимых решении; постоянно контролировать работу подчиненных с агентурой, регулярно проводить контрольные встречи с агентурой.

4.3. Вышестоящие руководители направляют и контролируют процесс формирования, расстановки и использования агентурного аппарата подчиненных органов и подразделений, оказывают им действенную помощь в этой работе, уделяют первостепенное внимание ценной и особо ценной агентуре, положению дел на наиболее острых и сложных участках. Руководящие работники личным примером учат подчиненных искусству работы с агентами, воспитывают у сотрудников любовь к этому важному делу, сами вербуют и имеют на связи агентов.

4.4. Руководящий и оперативный состав постоянно анализирует работу с агентурой, соизмеряет ее результаты с целями и задачами, решаемыми органами КГБ в конкретных условиях, разрабатывает и осуществляет необходимые меры по дальнейшему совершенствованию агентурного аппарата, повышению эффективности использования агентов, их специализации по линиям и направлениям работы.

4.5. Особое значение имеют повседневное взаимодействие в агентурной работе органов и подразделений, координация в использовании агентов, маневрирование ими при решении контрразведывательных задач. При необходимости агент может быть передан другому оперативному сотруднику или в другое оперативное подразделение, где его использование принесет наибольшую пользу. Практикуется маршрутирование опытных, проверенных агентов, передача их на временную связь из одного органа пли подразделения в другие.

4.6. В оперативно оправданных случаях разрешается с согласия начальников, которым предоставлено право санкции на вербовку, использование спаренных агентов.

При осуществлении оперативных игр, других активных контрразведывательных мероприятий в отношении специальных служб противника разрешается создание агентурных групп с взаимной расшифровкой агентов. Агентурные группы создаются по согласованию с руководством соответствующих главных управлений и самостоятельных управлений КГБ СССР с санкции Председателя КГБ СССР или его заместителей. Расшифровка агентов друг перед другом и участие их в таких мероприятиях осуществляется при их согласии.

4.7. Основной формой работы с агентами являются личные конспиративные встречи (явки) с ними оперативных сотрудников. На встречах осуществляется живое, непосредственное руководство агентами, их инструктирование, воспитание и обучение. Успешное проведение встречи с агентом обеспечивается всесторонней подготовкой к ней сотрудника, его умением создать в ходе встречи деловую обстановку, стимулировать заинтересованное участие агента в обсуждаемых вопросах.

На встрече агент отчитывается о выполнении задания, обсуждается представленная им информация, выясняются обстоятельства ее получения или причины невыполнения заданий. При участии агента отрабатывается новое задание, определяются пути и способы его выполнения, линия поведения агента. Задания должны быть конкретными, реальными, при их постановке учитываются оперативные возможности агента, его опыт и надежность. Для глубокого усвоения агентом сложных и ответственных задач, способов их выполнения могут отрабатываться письменные задания. Квалифицированная постановка заданий агентуре - одно из условий ее целенаправленного и активного использования.

Оперативный сотрудник оказывает агенту помощь в ходе выполнения задания, осуществляет постоянный контроль за его действиями.

4.8. Информация агента о выполнении заданий органов КГБ, сведения, добытые им по собственной инициативе, представляются, как правило, в виде письменного агентурного сообщения. В агентурном сообщении должны содержаться ответы на вопросы, поставленные в задании, указываться обстоятельства, связанные с выполнением задания и получением необходимых сведений, излагаться факты и явления, заслуживающие внимания органов КГБ.

Агентурное сообщение - документ, на основании которого принимаются решения, затрагивающие интересы людей, поэтому факты и явления агент обязан излагать точно и строго объективно. Он должен хорошо понимать спою политическую и моральную ответственность за каждый поданный сигнал.

В порядке исключения информация агента может оформляться оперативным работником (резидентом) в виде справки. Разрешается фиксировать информацию агента на звукозаписывающей аппаратуре (гласно и негласно) с последующим составлением справок.

Запрещается принимать письменные сообщения о лицах, изучаемых в связи с выездом за границу, допуском к совершенно секретной и особой важности работе, призывом в пограничные войска КГБ СССР, особорежимные части Вооруженных Сил СССР, оформлением на службу (работу) в органы КГБ, а также о кандидатах на вербовку из числа советских граждан, если указанные лица характеризуются агентами положительно. Информация в этих случаях оформляется справкой оперативного сотрудника.

Агентурные сообщения рассматриваются и оцениваются оперативным сотрудником и его непосредственным начальником. В зависимости от важности они докладываются вышестоящим руководителям.

В агентурных сообщениях не допускается дословное изложение клеветнических измышлений в отношении руководителей КПСС и Советского правительства.

4.9. Связь с агентами должна осуществляться регулярно, надежно обеспечиваться в любых сложных условиях. Периодичность встреч определяется исходя из оперативной потребности, характера заданий, времени, нужного для их выполнения, необходимости воспитания и обучения агента. Встречи с агентами осуществляются в удобное для них, главным образом свободное от работы и службы время. Встречи, как правило, планируются. О содержании, месте и времени предстоящей явки и готовности к ней оперативный работник докладывает непосредственному начальнику. Оперативными
работниками ведется в рабочих тетрадях список агентов по псевдонимам, и производятся необходимые отметки о намечаемых явках и их результатах.

Отрабатываются способы срочной связи агента с оперативным сотрудником и сотрудника с агентом.

4.10. В случаях, когда оперативные сотрудники по тем или иным обстоятельствам не имеют возможности обеспечить личную регулярную и конспиративную связь с агентами, создаются резидентуры. В резидентуры включаются надежные агенты, уже имеющие опыт сотрудничества с органами КГБ. Передача агента на связь резиденту производится с их обоюдного согласия. На связь резиденту, как правило, не передаются агенты, находящиеся в его прямом служебном подчинении, а также агенты, в отношении которых должны проводиться мероприятия по их идейному перевоспитанию. Передача агентов на связь резиденту осуществляется оперативным сотрудником лично на основании письменного разрешения его непосредственного начальника.

Сотрудник постоянно заботится о повышении политической бдительности резидента, разъясняет ему политическое и оперативное значение агентурной работы, задачи, которые он должен решать с помощью переданных ему на связь агентов; прививает резиденту необходимые для работы с агентами навыки, обучает в необходимых пределах принятым в контрразведке методам их воспитания, обучения и использования; оказывает помощь в руководстве конкретными агентами, сам периодически с ними встречается, контролирует работу резидента.

4.11. Встречи с агентурой проводятся, как правило, на конспиративных и явочных квартирах или явочных пунктах.

Конспиративная квартира - находящееся в распоряжении органов КГБ помещение и используемое ими под определенным прикрытием для встреч с ценными и другими надежными агентами, а также резидентами.

Явочная квартира - жилое помещение, используемое для конспиративных встреч с агентами и резидентами.

Явочный пункт - служебное помещение организации, учреждения, колхоза, совхоза, войсковой части, используемое органами КГБ в определенное время для встреч с агентами и резидентами.

Явочные квартиры и явочные пункты оперативный сотрудник подбирает лично. В приобретении квартир и пунктов для встреч с агентами, находящимися на связи у резидентов, могут участвовать и резиденты. Квартира должна отвечать требованиям конспирации, быть удобной для работы с агентурой. Не рекомендуется приобретать квартиры в домах, где проживают иностранные граждане.

Для каждой явочной и конспиративной квартиры разрабатывается легенда прикрытия. Посещающие се оперативные сотрудники, агенты и резиденты также должны иметь соответствующие легенды. Систематически проводится проверка квартир на предмет возможной их расшифровки, а при необходимости - корректировка легенд. Работа на явочной и конспиративной квартирах прекращается (или па время приостанавливается), если возникает угроза расшифровки принимаемых на них агентов. Не реже одного раза в два года, а также при передаче другому сотруднику по каждой явочной и конспиративной квартире, явочному пункту выносится заключение о возможности их дальнейшего использования. Заключение утверждается начальником отделения центрального аппарата КГБ СССР, территориального органа КГБ, особого отдела КГБ СССР по бригаде, разведывательнoгo отдела (отделения) пограничного отряда (ОКПП) или их заместителями, им равными и выше.

Явочные пункты создаются в сельской местности, на территории закрытых объектов и воинских гарнизонов, где затруднен подбор и использование явочных квартир. Советские граждане, обеспечивающие необходимые условия приема агентов на явочных пунктах, привлекаются для этих целей на идейно-политической и патриотической основе и являются доверенными лицами. Справки о создании явочных пунктов, материалы по их последующей проверке и другие материалы приобщаются к литерным делам.

В отдельных случаях непосредственный начальник оперативного сотрудника может санкционировать работу с агентами и резидентами и в других обеспечивающих конспирацию местах.

4.12. Личные качества агентов, необходимые для успешного сотрудничества с органами КГБ, совершенствуются и формируются посредством политического, правового и нравственного воспитания, психологической подготовки к негласной работе, обучения приемам и способам выполнения заданий органов госбезопасности. Воспитание и обучение агентов осуществляется предметно и непрерывно при соблюдении индивидуального подхода. Учитывается политический, общеобразовательный и культурный уровень агента, его опыт и навыки, особенности мировоззрения и склад характера, сложность выполняемых заданий. У агентов формируется чувство высокой политической бдительности, ненависть к врагам, внутренняя готовность к сознательной и решительной борьбе с подрывной деятельностью противника, глубокое понимание того, что органы КГБ действуют исходя из указаний партии, в интересах государства и советского народа. Основой воспитательной работы с агентами, их морально-политической подготовки к выполнению заданий органов КГБ являются марксистско-ленинское учение, коммунистическая идеология, указания КПСС по вопросам идеологической, политико-воспитательной работы.

В процессе воспитания и обучения вырабатывается умение агента видеть, выявлять факты и события, представляющие интерес для органов государственной безопасности, разбираться в их сущности, давать им объективную оценку. Прививаются навыки установления и закрепления контактов с интересующими органы госбезопасности людьми, оказания на них при необходимости нужного влияния.

Решения о выделении денег самой закрытой структуре силовиков принимают их «бывшие» и действующие коллеги. Кто в действительности контролирует деятельность Федеральной службы безопасности:

ФСБ: выше только свои?

«В европейских странах спецслужбы находятся под общественным и парламентским контролем - случись что, немедленно создается парламентская комиссия, расследующая провалы и даже мелкие упущения спецслужб. У нас же совершенно непонятно, кто их контролирует и несет персональную ответственность.

В частности, зорко следить за деятельностью ФСБ входит в задачи думского Комитета по безопасности. Только из двадцати пяти членов комитета самих чекистов - 5 (бывших, как известно, не бывает), сотрудников МВД - 12, Министерства обороны - 3, прокурор - 1, казачий атаман - 1 и трое гражданских.

Особенно умиляют отдельные члены комитета - члены ЛДПР: бывший гэбист, охранник Березовского и фигурант британского уголовного дела по убийству Литвиненко Андрей Луговой, или владелец строительных компаний, сети ресторанов и саун в Сочи Евгений Тепляков (по сведению сочинских СМИ, авторитетный бизнесмен и до избрания носил фамилию Багишвили), или Сергей Абельцев, помощник которого Валерий Белозер был осужден за вымогательство 300 тыс. долларов у ЭПИН-БАНКа. При обыске у Белозера обнаружили официальный бланк ФСБ с подписью тогда еще руководителя СЭБ ФСБ Бортникова (из «Лефортова» Белозер написал письмо генпрокурору Чайке, что якобы вымогал деньги по указанию Абельцева).

Как работают все эти люди? Например, при обсуждении скандального закона о дополнительных полномочиях ФСБ только депутат Гудков пытался возражать (кстати, бывший сотрудник ФСБ). А вот господин Луговой сразу заявил: «Лучше мы где-то пережмем гайки, а потом будем их отворачивать, чем будем спокойно наблюдать за взрывами и всем тем, что происходит сейчас на Северном Кавказе».

Лучше бы народный избранник направил депутатский запрос и выяснил, сколько чекистов и сотрудников МВД за совершенные преступления находятся в федеральном розыске? Тогда бы стало понятно, где именно нужно пережимать.

Посмотрим на списочный состав комиссии Госдумы по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности: бывших военных - 9, чекистов - 3, милиционеров - 5, прокурор - 1, космонавтов - 3, таможенник - 1, гражданских - 11 (из них 7 «единоросов»). Вы когда-нибудь слышали, чтобы члены этой комиссии отказывали ФСБ в финансировании?

В Комитете по обороне и безопасности Совета Федерации ситуация не лучше: бывших военных - 4, чекистов - 2, милиционеров - 3 и гражданских - 3. Так что неудобные вопросы господину Бортникову задавать некому. Ну разве что член комитета и «герой» спасения атомной подводной лодки «Курск» бывший адмирал Попов, который рассказывал сказки об иностранной подводной лодке и «третьей силе», якобы потопившей наш ракетоносец, будет надзирать за деятельностью ФСБ…

Есть еще Общественный совет при ФСБ, но он, состоящий преимущественно из бывших силовиков и настоятеля храма на Лубянке отца Александра, и не создавался для серьезного контроля за спецслужбой. Уже на первом заседании совета в 2007 году тогдашний директор ФСБ Патрушев сформулировал семь задач. Одна из первых:

«…Противодействие попыткам фальсификации истории Отечества, органов безопасности и их сотрудников». И только под номером 7 (последняя задача): «Осуществление общественного контроля за деятельностью органов безопасности в части, касающейся соблюдения органами безопасности конституционных прав и свобод граждан РФ».

Неудивительно, что накануне принятия законов о дополнительных полномочиях ФСБ этот совет высказал свое полное одобрение чекистским инициативам. Цитирую официальный сайт: «В ходе заседания была заслушана информация о проектах федеральных законов, разработанных ФСБ России. Принято решение поддержать указанные законопроекты…»

За тратой государственных денег в России следит специальный орган – Счетная палата. Силовые структуры и спецслужбы входят в сферу ответственности аудитор Александр Жданьков - бывший начальник контрольной службы ФСБ, генерал-полковник, который в 2009 году был избран председателем совета ветеранов ФСБ. Интересно понаблюдать, как главный ветеран ФСБ Жданьков проводит ревизии в родном ведомстве.

Хроника провалов ФСБ:

«Новая» продолжает исследовать самую закрытую госкорпорацию - ФСБ: дорогостоящую госструктуру, находящуюся вне зоны общественного контроля, с массой коррумпированных сотрудников, считающих себя элитой. Кто и как вообще контролирует «контору»? Кто принимает решение о дополнительном ее финансировании? Кто проверяет, на что ушли деньги? Что касается денег - это вообще отдельная история, поскольку соответствующая строка бюджета является секретной и недоступной для налогоплательщика и общественных организаций. Между тем расходы на спецслужбы растут год от года - попробуем сопоставить эту динамику с успехами чекистов.

Что имеем в реальности

Согласно Конституции и Положению о ФСБ, чекисты подчиняются президенту и правительству. Как происходит это подчинение и устраивают ли Медведев и Путин им взбучки - не известно. Из года в год нам показывают хорошо отлакированные телекартинки, когда напротив очередного президента сидит с бумажками очередной директор ФСБ и бодро рапортует о достижениях. При этом налогоплательщик не в состоянии проверить, насколько эти релизы соответствуют действительности.
И получается некий театр абсурда: теракт - доклады об уничтоженных боевиках - финансовые вливания - снова теракт. Судите сами.

2004 год: тогдашний премьер Фрадков (сейчас руководитель СВР) сообщил о дополнительных субсидиях, выделенных правительством на содержание ФСБ.
В феврале в вагоне московского метро сработало взрывное устройство. Погиб - 41, ранены - 250. Затем бомба взорвалась у станции метро «Рижская» (10 погибших и 33 раненых).

22 июня того же года более 500 боевиков совершили нападение на административные здания и объекты МВД в Ингушетии: погибло 78 человек, 114 человек получили ранения. Среди погибших - 35 сотрудников милиции и пять прокурорских работников.

1 сентября: захват боевиками школы в Беслане, а затем бездарное освобождение заложников - сотни погибших. Руководили операцией генералы ФСБ Проничев (сейчас возглавляет погранслужбу) и Анисимов. Никто из официальных лиц не понес наказания, а Проничев секретным указом Путина, наоборот, награжден.

2005 год: министр финансов Кудрин заявил, что расходы на МВД, ФСБ, СВР, ФСО вырастут на сумму 50 млрд рублей, которые пойдут на техническое оснащение и подготовку специалистов.

12 июня - взрыв в Московской области на железнодорожных путях - сошли с рельсов 4 вагона поезда № 382 Грозный - Москва. Пострадали 42 человека.

1 июля - в Махачкале приведено в действие взрывное устройство мощностью около 7 кг в тротиловом эквиваленте - погибло 11 военнослужащих, 26 получили ранения.

13 октября - 180 боевиков атаковали объекты силовых структур в Нальчике: погибло 12 граждан и 35 милиционеров.

2006 год: выступая на коллегии ФСБ, Путин поблагодарил руководящий состав и рядовых сотрудников за добросовестное выполнение своих обязанностей и пообещал увеличить расходы на безопасность на 27%.

2007 год: указом Путина финансирование ФСБ увеличено на треть, а зарплаты сотрудников - на четверть. Президент также сообщил, что закупки вооружений для ФСБ увеличатся на 20%, а расходы на капстроительство --на 73%.

13 августа в результате подрыва железнодорожного полотна произошла авария поезда «Невский экспресс». Мощность взрывного устройства составила 2 кг в тротиловом эквиваленте. Ранения получили 60 человек.

В последующие два года за счет российских налогоплательщиков ФСБ закупила сотни дорогих иномарок, в том числе лимузины представительского класса Mercedes-Benz S-600 Long за 12,5 млн рублей, Mercedes-Benz S-600 L за 7,5 млн, Mercedes-Benz S 500L 4 Matic за 6,5 млн (подробности см. в № 46 «Новой» за 2010 год).

2008 год: указом президента директор ФСБ Патрушев назначен секретарем Совбеза.

Это были не самые легкие годы, но он с честью справился со всеми задачами, - отметил Медведев.

На встрече с главредами государственных СМИ теперь уже новый директор ФСБ Бортников отчитался о результатах работы ведомства: много интересного было рассказано о грузинских шпионах и хакерах, которые 280 тысяч раз атаковали сайт президента.

7 августа - взрыв на пляже в поселке Лоо Лазаревского района города Сочи - двое погибших, десятки раненых.

6 ноября - террористка-смертница взорвала маршрутное такси во Владикавказе - погибло 12 человек.

В том же месяце за вымогательство 1 млн рублей в Питере задержаны четверо сотрудников УФСБ.

В Нижнем Новгороде арестован начальник следственного отдела УФСБ Олег Ефремов. По версии следствия, он вместе с бывшим начальником следственного отдела Обуховым торговал конфискованным при обысках героином. Вскоре Ефремов был убит в одиночной камере вертухаями и осужденными ментами (подробности см. в № 119 «Новой» от 25.11.2010).

2009 год: после задержания в Москве бесследно исчез начальник отдела по борьбе с терроризмом и экстремизмом УФСБ Волгограда полковник Петр Самарский. По официальной версии, полковник сбежал. Однако родственники не исключают, что Самарского убили коллеги-чекисты (подробности см. в № 47 «Новой» от 05.05.2010).

Подался в бега начальник УФСКН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области генерал Александр Кармацкий (бывший начальник СЭК УФСБ, в 2003 году удостоен звания почетного сотрудника контрразведки). Ему инкриминируют ст. 188 ч. 4 УК РФ (контрабанда в особо крупных размерах в группе лиц).

На коллегии ФСБ Бортников с гордостью отрапортовал, что в результате проведения контртеррористических мероприятий на территории Северокавказского региона нейтрализованы 67 и задержаны 233 бандита. Через два месяца случился теракт в Назрани - 25 человек погибло и 136 получили ранения.

А 27 ноября - очередной теракт с «Невским экспрессом». Погибло 28 человек, ранены - 90. 13 апреля 2010 года Бортников сообщил, что уничтожены 26 членов террористической группы, организовавших подрыв «Невского экспресса», и 14 арестованы. Подробности не сообщаются.

2010
28 января президент Медведев посетил Лубянку. По окончании встречи он заявил, что в 2009 году ФСБ обезвредила 500 боевиков и предотвратила 80 терактов. Чекистам было обещано дальнейшее увеличение финансирования.

29 марта произошли взрывы в московском метро на станциях метро «Лубянка» и «Парк культуры». Погибло 40 человек, около ста получили ранения. И все опять пошло по накатанной колее: вместо подробного анализа и выводов - доклады о «замоченных» террористах:

13 мая директор ФСБ Бортников доложил президенту, что «уничтожены все участники бандгруппы, которые имеют отношение к подрыву в московском метро» (никаких подробностей не сообщается);

2 июня на встрече с президентом Бортников сообщил, что еще год назад арестован мужчина, планировавший 12 терактов. Выходит, целый год молчал, а перед встречей Бортникова с президентом неожиданно раскололся (фамилия террориста не сообщается).

9 сентября снова шок: на рынке Владикавказа совершен теракт - погибло 18 человек и пострадали более 160.

13 октября Бортников заявил, что в ходе розыска выявлена диверсионно-террористическая группа, спланировавшая теракт. О подробностях и личностях террористов, как всегда, не сообщается.

Стоит напомнить в этой связи, что расследование уголовного дела - это долгий и кропотливый процесс, и уж тем более - уголовные дела по терактам, где фигурируют сотни людей. В основе расследования всегда лежит кропотливая оперативная работа: агентура, опросы соседей, коллег по работе, случайных свидетелей, детализация телефонных разговоров, билинги… Причем 70% добытой информации, как правило, оказывается не имеющей отношение к делу. Как за столь короткое время вычисляют террористов? Или мочат всех без разбора?

Как вообще можно расследовать подобные дела, хотя бы с целью предотвратить последующие взрывы и захваты заложников, если все подозреваемые уничтожаются на месте и называются виновными безо всякого суда?

После службы

После отставки для многих сотрудников ФСБ интересная жизнь не кончается. За долгие годы службы они обзавелись нужными связями и накопили достаточно ценного материала. Генералы переходят во власть, депутатствуют либо устраиваются советниками в крупные госкомпании. Полковники и майоры - в службы безопасности коммерческих банков или в советы по безопасности при губернаторах и мэрах.

А вот капитаны, лейтенанты и прапорщики никому не нужны. Уволившись со службы, некоторые из этих персонажей сбиваются в стаи, учреждают многочисленные комитеты по борьбе с коррупцией, фонды поддержки КГБ-ФСБ и начинают «разводить» коммерсантов.

Рука об руку с ними работают сотни мошенников типа Алишера Трифонова (Назмиева), представлявшегося генералом ФСБ, ГРУ, СВР (см. подробности в «Новой» № 7, 17, 22 за 2008 год). Причем для своих махинаций разводилы нанимают все тех же чекистов, ментов, военных, депутатов, деятелей культуры, раскрученных актеров и прикормленных батюшек. К примеру, в офисе у «генерала» Трифонова на самом видном месте висела фотография, где он сидит в окружении сотрудников ФСБ, СВР и Минобороны. Сколько подобных фондов и сколько коммерсантов от них пострадали - вот что хотелось бы выяснить…"
Сергей Канев, криминальный репортер, [email protected] , «Новая газета», 08.11.2010

Депутат Абельцев, Жириновский и председатель КГБ СССР Крючков

Аудитор, генерал-полковник ФСБ Жданьков

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в Российской Федерации:

• Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в Российской Федерации.
  Сумин А. А.
  

  Сумин А. А.

  Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в Российской Федерации: Правовые, организационные и методические аспекты: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук.

  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

  Актуальность темы исследования . Современный этап развития нашего государства представляет собой сложный процесс развития рыночных экономических отношений при провозглашении цели построения правового государства. Этот процесс характеризуется наличием парламентской многопартийности, сложной предсказуемостью развития политического процесса, крайним обострением криминогенной обстановки, обусловленным, с одной стороны, продолжающейся борьбой коррумпированных политиков, государственных и муниципальных чиновников, дельцов теневого бизнеса за раздел и удержание под контролем тех или иных сфер влияния, а с другой стороны, исключительно неблагоприятной социальной ситуацией в стране. Такая обстановка, кроме усиления криминализации общества, создаёт весьма благоприятные условия для активизации деятельности специальных служб по сбору разведывательной информации в России. Начинают проявляться тенденции к расширению политического экстремизма, разжиганию национальной, расовой и религиозной розни в их крайних формах. Таким образом, в настоящее время созданы реальные предпосылки к постоянному возрастанию угрозы безопасности Российской Федерации.

  В этих условиях предъявляются особые требования к функционированию сил обеспечения безопасности, в состав которых входят органы федеральной службы безопасности (далее - органы ФСБ).

  История наглядно показала, что выведение органов государственной безопасности из-под надзора прокуратуры повлекло крайне негативные последствия в виде массовых репрессий, оправдываемых на конкретных этапах развития государства тезисами о необходимости усиления то классовой борьбы, то борьбы с "врагами народа", то с происками империализма, а подчас и без всякого юридического обоснования. Отделом прокуратуры Московской области по реабилитации жертв политических репрессий только за период с 1995 по 1998 годы включительно проверены 19669 дел в отношении 25451 лица, осуждённых по материалам подразделений ОГПУ-НГБ-НКВД судебными и внесудебными органами ("тройки", "двойки", полномочные представители УЫКВД, Особое совещание НКВД), по которым принято решение о реабилитации 24074 лиц. И сейчас, когда острейшим образом обозначена проблема борьбы с преступностью на всех направлениях, как никогда важным является состояние прокурорского надзора за законностью деятельности всех государственных органов, на которые возложена такая борьба.

  Функционирование любого органа имеет свою специфику, обусловленную поставленными перед ним задачами и способами их решения. Эта посылка в полной мере справедлива и для деятельности органов федеральной службы безопасности. И хотя общие правовые и организационные принципы прокурорского надзора сформулированы в законе и хорошо известны, существует также определённая

  специфика этой деятельности в зависимости от конкретного субъекта, на который она направлена.

  Специфика прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ обусловлена, прежде всего, кругом решаемых ими задач, а также тем, что они по множеству вопросов, отнесённых к их ведению, действуют как надведомственные структуры. Например, они вправе вести контрразведывательную деятельность в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм их собственности. Специфичным является и преимущественно конспиративный характер их деятельности, которая регулируется в основном не законом, а ведомственными нормативными актами.

  Существенной особенностью характеризуется и организация прокурорского надзора в отношении деятельности органов ФСБ. Так, основной объём надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (общий надзор) территориальными органами безопасности и органами безопасности в войсках возложен на военных прокуроров; надзор за исполнением территориальными органами ФСБ и органами безопасности в войсках законов при осуществлении предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности возложен соответственно на территориальных и военных прокуроров; надзор за указанной деятельностью территориальных органов безопасности на особо режимных объектах и в зак-

  рытых административно-территориальных образованиях осуществляют прокуроры войсковых частей. Такое положение определяет сложность надзорной деятельности.

  К сожалению, после распада СССР, ряд политиков, поддержанных некоторыми учёными-правоведами, подвергли ревизии необходимость существования такого государственного института как прокурорский надзор. Проведение не только в средствах массовой информации, но и в ряде юридических изданий массированной кампании, направленной против сохранения прокурорского надзора привело к тому, что тенденция к постепенному упразднению данного института нашла отражение в таком документе, как Концепция судебной реформы в Российской Федерации. Совершенно необоснованные, политически опасные и юридически безграмотные идеи о необходимости покончить "с так называемой наступательностью общего надзора", плановыми общенадзорными проверками, о недопустимости сохранения за прокуратурой одновременно надзорных функций и функции уголовного преследования, могли привести только к очередному, ещё более глубокому и масштабному всплеску правового нигилизма, массовым нарушениям законов, что при явной неподготовленности в силу совокупности объективных и субъективных причин судебной системы к всеобъемлющей защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, превратило бы стремление создать правовое государство в благое пожелание.

  Однако в обществе и государстве возобладал более взвешенный, основанный на существующих реалиях и правовых традициях, подход к определению как места прокуратуры в системе государственных органов, так и функций этого института. Вместе с тем, со стороны отдельных учёных-правоведов продолжались попытки ревизии содержания общенадзорной функции прокуратуры вплоть до её полной ликвидации. Несостоятельность подобных попыток подверглась хорошо аргументированной критике как со стороны видных учёных-юристов, так и практических работников прокуратуры и была вначале в целом принципиально отвергнута законодателем при принятии в 1995 году изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 1992 года, а затем законодатель практически в полном объёме воспринял вполне обоснованные концептуальные положения о необходимости расширения поля применения общего надзора и надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности, что нашло отражение в федеральных законах "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 10 февраля 1999 года № 31 -ФЗ (здесь и далее под общим надзором понимается: надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполни-

  7

  тельными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением Прав и свобод человека указанными объектами прокурорского надзора.

  По мнению автора диссертационного исследования, общий надзор и иные направления надзорной деятельности прокуратуры не могут существовать обособленно друг от друга; различные по своему предмету виды прокурорского надзора самым тесным образом связаны между собой. Практика показывает, что материалы общенадзорных проверок часто служат основанием для возбуждения уголовных дел; при осуществлении прокурорского надзора за расследованием уголовных дел и исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности в некоторых случаях выявляются обстоятельства, требующие проведения общенадзорных проверок и принятия мер прокурорского реагирования (внесение протеста, представления, возбуждение дисциплинарного производства). В особенности такое положение характерно в тех случаях, когда объектом надзора является федеральное ведомство (министерство, государственный комитет, федеральная служба, иной орган федеральной исполнительной власти) и его органы осуществляют как обычную правоприменительную деятельность

  в пределах установленной законом компетенции, так и функции уголовного преследования (МВД России, ФСБ России, ФСНП России). Рассмотрение проблем прокурорского надзора в отношении таких объектов следует, по мнению автора, проводить на основе анализа всех направлений надзорной деятельности. В данном исследовании применён именно такой нетрадиционный методологический подход. Нетрадиционным его следует считать потому, что подавляющее большинство исследований по проблемам прокурорского надзора осуществляется на основе только его предмета (например, надзор за предварительным следствием в органах внутренних дел, надзор за административной деятельностью органов внутренних дел и так далее). Наименование темы исследования не должно создавать впечатление того, что оно освещает проблемы только общего надзора за исполнением законов органами ФСБ так как термин "надзор за исполнением законов" в теории и практике прокурорского надзора синонимичен понятию "общий надзор". Согласно статье 29 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершённых и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также закон-

  ность решений, принимаемых названными органами. Таким образом, в контексте настоящего исследования понятие "надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности" включает в себя как общий надзор за исполнением этими органами законов в правоприменительной деятельности, осуществляемой в пределах установленной законодательством их компетенции, так и надзор за исполнением органами ФСБ законов при проведении оперативно-розыскной деятельности и осуществлении функции уголовного преследования. Данный подход позволяет рассмотреть комплексно вопросы надзора за исполнением законов органами ФСБ с учётом внутренней взаимосвязи и взаимообусловленности отдельных направлений деятельности названных органов и, следовательно, даёт возможность составить целостное представление о существующих правовых и организационных проблемах данного направления прокурорского надзора.

  В отрытой научной литературе и в публикациях практических работников, а также в изданиях для служебного пользования, правовые и организационные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ фактически никогда не исследовались даже по отдельным направлениям деятельности этих органов. Исследованиям подвергались лишь вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в том числе и органами ФСБ, однако эти исследования носили весьма обобщённый харак-

  тер без учёта конкретной направленности деятельности названных органов. Причинами этого являлись: отсутствие даже в самой общей форме законодательного регулирования деятельности названных органов; почти полная закрытость этой деятельности и фактически полное выведение её из-под прокурорского надзора, который был в усечённой форме представлен лишь в отношении предварительного следствия в органах ВЧК-КГБ. Некоторые проблемы, связанные с обеспечением законности в деятельности органов КГБ-МБ-ФСК-ФСБ России, находили своё отражение в работах ряда известных учёных-правоведов: Адашкевича Ю.Н., Гурова А.И., Дёмина Ю.Г, Дмитриева П.С., Доля Е.А., Дьякова С.В., Ерошина В.П., Жилинского С.Э., Илларионова В.П., Ипполитова К.Х., Коннова А.И., Романова Н.А., Сахарова Е.Д., Шаваева А.Г., Шумилова А.Ю., однако эти вопросы чаще всего рассматривались либо фрагментарно и на основе существовавшей в соответствующие периоды развития общества и государства правовой базы, содержание которой непрерывно изменялось, либо в прикладных аспектах, когда основными темами исследований являлись контрразведывательная, оперативно-розыскная или следственная деятельность названных органов. Большая часть вопросов законности в деятельности органов безопасности рассматривалась в закрытых изданиях, недоступных для ознакомления достаточно широкой юридической общественности.

  вал цель в максимальной степени восполнить существующий пробел и на основе анализа систем правового регулирования деятельности органов ФСБ и прокурорского надзора за исполнением законов этими органами комплексно рассмотреть правовые, организационные и методические аспекты этого надзора, выработать предложения по совершенствованию правового регулирования как деятельности органов ФСБ, так прокурорского надзора. В этом состоит научная новизна настоящего исследования.

  Научная новизна и значимость исследования состоит также в том, что на основе анализа систем правового регулирования прокурорского надзора и деятельности его объекта представлена модель организации и методики прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ, занимающими ведущее место в системе сил обеспечения безопасности Российской Федерации. При этом выявлено, что такая модель характеризуется:

  наличием константного объективного противоречия между реальными потребностями обеспечения законности в деятельности органов ФСБ и содержанием правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов указанными органами, конструктивное разрешение которого предполагает постоянную правовую и функциональную трансформацию юридической и организационной составляющих как надзорной деятельности, так и деятельности органов ФСБ;

  постоянным воздействием извне достаточно неста-

  бильных политических, экономических, социальных и идеологических факторов, определяющих содержание правового регулирования, и организации деятельности как органов ФСБ, так и корреспондирующего ей прокурорского надзора;

  наличием разнополярных факторов: с одной стороны, необходимостью как можно более полного доступа прокурорского надзора в сферу организации деятельности органов ФСБ в целях обеспечения его максимальной эффективности, а с другой стороны, требованием конспирации организационных моментов в деятельности указанных органов.

  Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что впервые в юридической науке многоаспектная деятельность по надзору за исполнением законов органами ФСБ рассматривается в разрезе как её теории правового регулирования, так и организационного построения и методического осуществления, что позволило комплексно увидеть и осмыслить существо проблем, в этой сфере, осуществить анализ внутренних закономерностей и внешних связей изучаемого явления. Анализ правовой составляющей дал возможность высветить несовершенства и противоречия ряда законов и подзаконных правовых актов, регулирующих деятельность субъекта надзорной деятельности и предложить меры по устранению такого положения.

  Необходимо отметить, что положения и выводы исследования в равной мере применимы к проблемам прокурорского надзора за исполнением законов как территори-

  альными органами безопасности, так и органами безопасности в войсках. В тех случаях, когда имеются особенности в правовой или организационной составляющей прокурорско-надзорной деятельности в отношении указанных видов органов ФСБ, такие различия каждый раз в диссертационном исследовании выделялись и анализировались.

  Практическая зна чимость проведённого исследования заключается в том, что основанные на нём предложения и выводы могут быть использованы в разработке оптимальной организации и частных методик прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ, в том числе определить, классифицировать и подвергнуть системному анализу совокупность условий и факторов, характеризующих эффективность названного надзора.

  Имеющиеся в диссертационном исследовании выводы о коллизии правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ и реальными потребностями надзорной деятельности, которые обусловлены целями этого надзора, могут быть использованы в законопроектной работе.

  Цель исследования - раскрыть содержание и состояние систем правового регулирования деятельности органов ФСБ и прокурорскою надзора за исполнением законов названными органами; предложить теоретическую модель организации и методики прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ; на основе анализа правового регулирования процесса прокурорского надзора в ука-

  занной области и организации названного процесса оценить адекватность и достаточность правовой базы реальным потребностям надзорной деятельности в данной сфере, а также выработать рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Объект исследования - закономерности процесса прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Предмет исследования - правовое регулирование, организация и методика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Задачи исследования :

  1. Обобщить современные представления о предмете прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ и о его содержании на основе анализа правового регулирования и организации деятельности названных органов и указанного направления прокурорского надзора.

  2. Выявить степень достаточности правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ и деятельности объекта надзора.

  3. Разработать и теоретически обосновать алгоритм организации и основанные на нём частные методики прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  4. Выявить и проанализировать существование, характер состояния правового регулирования деятельности органов ФСБ и его взаимосвязь с организацией прокурорского надзора за исполнением законов этими органами.

  5. Выделить основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Теоретико-методологической базой исследования послужили разработанные юридической наукой фундаментальные общетеоретические положения о государстве и праве, прокурорском надзоре как государственном институте. Использовались работы (в том числе и относящиеся к советскому периоду развития прокуратуры, когда были заложены фундаментальные положения этой теории, большинство из которых верно и в данном историческом периоде развития государства) таких крупных учёных в области теории прокурорского надзора, уголовно-процессуального права, криминалистики, криминологии, теории оперативно-розыскной деятельности, уголовного права, как: Алексеев А.И., Антонян Ю.М., Басков В.И., Башкатов Л.Н., Белкин Р.С., Берензон А.Д., Божьев В.П., Бойков А.Д., Бородин С.В., Васильев А.Н., Вицин С.Е., Волженкин Б.В., Горяинов К.К., Гуценко К.Ф., Даев В.Г., Дашков Г.В., Долгова A.M., Журавлёв М.П., Игнатов А.Н., Игнатьев А.А., Ищенко Е.П., Карпец И.И., Кваша Ю.Ф., Клочков В.В., Кобликов А.С., Кудрявцев В.И., Кузнецова Н.Ф., Лекарь А.Г., Лупинская П.А., Маркушин А.Г., Морщакова Т.Г., Миньковский Г.М., Образцов В.А., Орлов Ю.К., Орлова В.Ф., Рарог А.И., Репин B.C., Рохлин В.И., Рябцев В.П., Савицкий В.М., Сальников В.П., Селиванов Н.А., Скворцов К.Ф., Смирнов А.Ф., Снетков В.А., Соловьёв А.Б., Су-

  харев А.Я., Тёмушкин О.П., Тетерин Б.С., Ткаченко В.И., Яблоков Н.П., Ястребов В.Б.

  Теоретическая и конкретно-эмпирическая основа исследования . В целях решения поставленных задач автор в процессе исследования руководствовался Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Генерального прокурора Российской Федерации и ФСБ России, положениями общей теории прокурорского надзора, опубликованной и неопубликованной судебной практикой, трудами учёных-юристов в области теории прокурорского надзора, предварительного следствия, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и практические рекомендации базируются на основе материалов следственной и надзорной деятельности автора, конкретных уголовных дел, расследованных Следственной службой Управления ФСБ России по г. Москве и Московской области.

  Методы исследования. В процессе работы над диссертацией автором использовались как общенаучные (формальной логики, сравнительный, системный и другие), так и частнонаучные (конкретно-эмпирический, моделирование, экспертных оценок и другие) методы исследования. При этом в процессе выбора конкретных частнонаучных методов исследования автор руководствовался главным обра-

  зом особенностями деятельности изучаемого объекта.

  Достоверность, надежность и научная обоснованность результатов исследования обусловлены чёткостью исходных методологических посылок, базирующихся на апробированных положениях теории прокурорского надзора, сбалансированным характером применявшихся методик и технологии анализа и обобщения теоретического и собранного автором эмпирического материала на основе результатов надзорной практики.

  Апробация и внедрение результатов исследования . Основные теоретические разработки, положения и выводы диссертации внедрены в практику деятельности прокуратуры Московской области в виде методических рекомендаций, научно-практических пособий, приказов и распоряжений прокурора области по вопросам организации надзора за исполнением законов органами ФСБ по отдельным направлениям их деятельности. Апробация диссертационного исследования проводилась путём направления соответствующих разработок в прокуратуры других субъектов Российской Федерации, прокуратуру МВО, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в институты повышения квалификации прокурорских и следственных работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербургский институт прокуратуры, в Военный университет Министерства обороны Российской Федерации, Мос-

  ковскую государственную юридическую академию, МГУ им. М.В. Ломоносова, региональный учебный центр прокуратуры Тверской области, Научно-исследовательский центр и Академию ФСБ России.

  Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 14 работах автора общим объёмом 32,7 печатных листов, в числе которых 1 монография, 1 методическое и 3 научно-методических пособия. Выводы и рекомендации, полученные в процессе исследования и содержащиеся в указанных публикациях, внедрены также в практику прокуратуры Тверской области, военной прокуратуры Московского военного округа и использованы в деятельности Научно-исследовательского центра ФСБ России.

  Анализ правового регулирования деятельности органов ФСБ и прокурорского надзора за исполнением законов в процессе её осуществления, а также организационных и методических аспектов прокурорского надзора в этой области позволил выдвинуть на защиту следующие положения , доказательность которых обеспечена результатами проведённого исследования:

  1. Правовое регулирование прокурорского надзора неадекватно отражает положение прокуратуры в системе государственных органов. Вопрос о месте прокурорского надзора в системе институтов государственной власти, основные функции и компетенция прокуратуры должен быть урегулирован в Конституции Российской Федерации в виде совокупности правовых норм, которыми должны быть ус-

  тановлены: место прокуратуры в системе институтов государственной власти; задачи прокуратуры; объекты и предметы надзорной деятельности; порядок назначения на должности Генерального прокурора Российской Федерации, его замести гелей, прокуроров субъектов Российской Федерации II освобождения от названных должностей.

  2. Система правового регулирования деятельности органов ФСБ представляет собой многоуровневую структуру правовых нормативных актов, характеризующиеся тесной взаимной связью и взаимообусловленностью. Правовыми актами чётко определено место органов ФСБ в системе безопасности России и в системе государственных органов. Правовое регулирование деятельности органов ФСБ характеризуется недостаточно полным установлением на уровне федеральных законов компетенции указанных органов, в том числе и той, которая затрагивает конституционные права и свободы граждан, что может и должно быть восполнено адекватным изменением в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". В связи с изложенным, отдельные нормы названного федерального закона подлежат изменению или дополнению.

  3. Основной правовой акт, регламентирующий деятельность органов ФСБ, противоречит основному правовому акту, устанавливающему объём надзорной компетенции прокуроров в отношении объекта надзорной деятельности в части, касающейся осуществления надзора за ис-

  полнением законодательства при осуществлении контрразведывательной деятельности. Данное противоречие возможно разрешить путём внесения соответствующего изменения в редакцию статьи 9 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". До устранения правовой коллизии Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" многие направления деятельности органов ФСБ, в том числе и затрагивающие в той или иной степени конституционные и иные права и интересы человека и гражданина, остаются вне сферы прокурорского надзора.

  4. В организации прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ не может быть достигнута необходимая эффективность, поскольку правовое ограничение компетенции прокурорского надзора в данной сфере влечёт недостаточную полноту информационной и аналитической базы, которая служит основой для планирования надзорных мероприятий и оценки их результатов. Отсутствие полных данных о результатах контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности органов ФСБ делает невозможным прогнозирование органами прокуратуры развития обстановки в той сфере общественных отношений, которая условно поименована как "федеральная безопасность". В свою очередь, такое положение обуславливает снижение эффективности координирующей функции

  прокуратуры в сфере борьбы с преступностью. Корректировка такой ситуации возможна путём издания совместного межведомственного нормативного акта (Генеральной прокуратуры Российской Федерации и ФСБ России), обязывающего органы ФСБ представлять в органы прокуратуры отчёты по основным показателям результатов следственной, оперативно-розыскной и контрразведывательной деятельности (за исключением показателей, характеризующих состояние агентурного аппарата).

  5. Содержанием общенадзорного направления прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина названными органами при осуществлении ими контрразведывательной деятельности, за исключением той её части, которая реализуется посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий.

  6. Отсутствие в законодательстве правовых определений организованной преступности и коррупции, в практической работе органов ФСБ обуславливает возникновение вопроса о пределах их участия в деятельности по борьбе с упомянутыми преступными проявлениями. В связи с этим, возможности названных органов по раскрытию и расследованию характерных для организованной преступности и коррупции преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах

  местного самоуправления не используются с максимально возможной эффективностью. Такое положение может быть устранено внесением соответствующих дополнений в уголовно-процессуальный закон, а именно, включением в подследственность следователей органов ФСБ уголовных дел о таких преступлениях, как получение и дача взятки, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, в том числе в отношении сотрудников органов внутренних дел, налоговой полиции и таможенных органов, не по связи уголовных дел, как это имеет место в настоящее время, а в качестве альтернативной подследственности со следователями органов прокуратуры.

  7. Включение в компетенцию специализированных прокуратур права осуществлять надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью органов ФСБ на объектах транспорта и на особо режимных объектах представляется нецелесообразным, поскольку особенности управления и функционирования названных объектов сами по себе не создают предпосылок для создания таким образом неадекватности организации прокурорского надзора организационной структуре объекта надзорной деятельности - органам ФСБ. Для устранения отмеченной неадекватности необходимо уточнение редакции приказа Генерального прокурора Российской Федерации, определяющего разграничение надзорной компетенции территориальных и специализированных прокуроров.

  8. Существует проблема возможности использования

  в процессе доказывания по уголовным делам результатов контрразведывательной деятельности, осуществлённой за пределами территории Российской Федерации, применительно к порядку использования результатов оперативно-розыскной деятельности. Законодательный пробел может быть восполнен внесением изменения в Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" поскольку такое решение не противоречит иным законам.

  9. Существует проблема прокурорской проверки в органах ФСБ полноты регистрации заявлений, сообщений и сигналов о подготавливаемых, совершаемых или совершённых преступлениях, в особенности получаемых из конфиденциальных источников при осуществлении контрразведывательной или оперативно-розыскной деятельности, наличие которой обусловлено недостатками ведомственных правовых актов, регулирующих процесс регистрации названных заявлений, сообщений и сигналов. Устранение такого положения в определённой степени может быть скорректировано изменением редакции отдельных норм Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и адекватным изменением ведомственных нормативных правовых актов как Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и ФСБ России.

  войсках не соответствует перечню задач и полномочий названных органов, определённых законодательством и подзаконными правовыми актами; органы ФСБ реально выполняют функции, направленные на предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений, дознание и предварительное следствие по которым не отнесено уголовно-процессуальным законодательством к подследственности следователей названных органов. Данное нарушение законодательства объективно обуславливает необходимость введение в Вооружённых Силах Российской Федерации института военной полиции (может быть применено иное наименование), органы которой будут иметь задачи и полномочия, а также процессуальную компетенцию, аналогичные задачам, полномочиям и компетенции органов внутренних дел и налоговой полиции.

  Структура диссертации. Особенности объекта и предмета исследования, а также использованная автором методика предопределили логику и структуру диссертации, которая состоит из введения, четырёх глав и заключения.

  Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются его цели и задачи, а также объект и предмет исследования, раскрываются методология, методика, эмпирическая и теоретическая основы работы, формулируются положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, приведены сведения о её апробации, структуре и объёме.

  Первая глава содержит краткий исторический очерк развития правового регулирования деятельности спецслужб с 1917 года по период начала распада СССР, а также анализ современной правовой основы деятельности органов ФСБ России. Исследование правового регулирования деятельности ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-КГБ дало основание сделать выводы о том, что:

  фактическое руководство органами государственной безопасности в период с 1917 года по 1991 год осуществлялось партийными органами ВКП (б)-КПСС при формальном провозглашении подчинения спецслужбы высшей исполнительной власти СССР, при этом правовое регулирование деятельности названных органов осуществлялось: в общем плане (определения главных задач и структура) - не являющимися законами документами высшего партийного органа; детально - приказами руководителя ведомства (ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-КГБ);

  спецслужбе на разных этапах исторического развития государства в различном объёме периодически придавались полномочия по применению внесудебных репрессий;

  на органы ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКГБ неоднократно возлагались не свойственные спецслужбам функции по охране общественного порядка и борьбе с общеуголовной преступностью.

  Такое положение было обусловлено объективными историческими причинами. Октябрьский переворот 1917 года, разрушив достаточно стройную систему полицейских органов и спецслужб (военная разведка и контрразведка, жандармерия), на этапе строительства государства с качественно иным конституционным строем, не смог предложить новой, подготовленной спецслужбы. Кроме того, приоритетными задачами государства на этом этапе явились удержание власти и подавление сопротивления как политических противников нового режима, так и лавинообразного роста общеуголовной преступности. Присущие спецслужбам приоритеты разведывательной и контрразведывательной деятельности были в связи с этим отодвинуты на второй план. Отказ от в общем вполне приемлемой и в новых условиях системы уголовного судопроизводства царской России обусловил неэффективность деятельности вновь созданных судов. Данное обстоятельство повлекло принятие совершенно недопустимого для любого цивилизованного государства решений о праве внесудебной расправы, а также применения массовых репрессий.

  На протяжении с 1917 года по 1993 год высшие партий-

  ные и государственные органы, осуществляющие руководство РСФСР, СССР, Российской Федерацией, неоднократно допускали ошибочные и никак не обусловленные наличием сколько-нибудь обоснованных объективных причин решения о слиянии органов внутренних дел и специальных служб. Так, с февраля 1922 года по ноябрь 1923 года ГПУ входило в состав НКВД; с июня 1934 года по февраль 1941 года, с июля 1941 года по апрель 1943 года и с марта 1953 года по март 1954 года спецслужбы в форме Главного управления государственной безопасности входили в состав НКВД-МВД СССР; с декабря 1992 года по январь 1993 года МБ России и МВД России были объединены в одно МБВД Российской Федерации. Однако практика ясно показала недопустимость существования органов с полицейскими функциями и спецслужб как единого ведомства. Этому обстоятельству дано теоретическое обоснование.

  Результаты исследования современной системы правового регулирования деятельности органов ФСБ дали основание констатировать, что в целом она достаточно чётко и подробно регламентирует основы указанной деятельности. Вместе с тем, анализ перечней обязанностей и прав органов ФСБ приводит к выводу о том, что содержание компетенции этих органов во многом осталась вне регулирования Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". Так, не определена чёткая компетенция названных органов в сфере: контрразведывательной деятельности; обеспечения бе-

  зопасности в Вооружённых Силах и иных воинских формированиях и органах их управления (частично данный вопрос нашёл своё разрешение в Положении об органах государственной безопасности в Вооружённых Силах Российской Федерации и иных воинских формированиях (военной контрразведке), утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 277, в органах внутренних дел, налоговой полиции, в таможенных органах и так далее. Не вносят достаточной ясности в этот вопрос и другие законодательные акты, например, законы Российской Федерации: "О безопасности", "О государственной тайне", "О федеральных органах правительственной связи и информации", Закон РСФСР "О милиции", федеральные законы: "Об обороне", "О внешней разведке". Между тем, максимально исчерпывающее правовое определение компетенции федерального органа исполнительной власти именно на уровне федерального законодательства является необходимым условием для полноценного и эффективного осуществления в отношении такого органа функций как прокурорского надзора, гак и ведомственного контроля. Статья 3 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" устанавливает, что ФСБ России издаёт в пределах своих полномочий нормативные акты. Однако такие акты, более детально определяющие компетенцию органов ФСБ по отдельным направлениям их деятельности, имеют тот или иной ограничительный гриф. Таким образом, в условиях недо-

  статочности законодательного определения компетенции органон ФСБ возникает проблема признания легитимными таких действий названных органон, которые прямо не предусмотрены законом или иными правовыми актами, опубликованными в установленном порядке для всеобщего сведения, как входящие в их компетенцию, а регламентированы секретными ведомственными нормативными актами. Конечно, согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года №763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", названные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или иные сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Но вряд ли можно безоговорочно согласиться с тем, что направленная во вне компетенция органа исполнительной власти, пусть даже в какой-либо части, может устанавливаться правовым актом, имеющим гриф секретности. Такой вывод можно сделать на основе содержания части третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Компетенция того или иного органа представляет собой совокупность его полномочий, установленную для выполнения задач, возложенных

  чакоподательством на лот орган. Полномочиям любого органа корреспондируют соответствующие обязанности объектов, на которые направлена его деятельность, а в число таких объектов входят физические лица (граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства), следовательно правовые нормативные акты, устанавливающие компетенцию органа исполнительной власти, всегда в той или иной степени затрагивают права, свободы или обязанности человека и гражданина и поэтому либо должны публиковаться для всеобщего сведения, как это требует Конституция Российской Федерации, либо не должны применяться. В своей повседневной работе органы ФСБ как никакие иные органы исполнительной власти вторгаются в сферу личной жизни граждан, например при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Гак, хотя законодательством установлено, что заведение дела оперативного учёта не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина (ст. 10 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"), данное положение не продублировано в ведомственном нормативном акте ФСБ России, регламентирующем вопросы оперативного учёта в органах ФСБ. Данные этою учёт а используются при согласовании с названными органами вопросов допуска граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, выезда из Российской Федерации и въезда на её территорию, предоставления пли лишения гражданства Россий-

  ской Федерации и других, имеющих значение для реализации физическими лицами своих прав. В связи с изложенным, автор полагает, что засекречиванию могут подлежать не полномочия органов ФСБ, а только организация, тактика и методы реализации этих полномочий и только в той мере, в которой это действительно необходимо для обеспечения безопасности государства или собственной безопасности этих органов.

  Исследование выявило, что некоторые учёные рассматривают контрразведывательную деятельность как разновидность оперативно-розыскной деятельности или так называемого сыска. Такая позиция высказана, в частности, авторами одного из многочисленных комментариев к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности" Квашой Ю.Ф. и Сурковым К.В. Впоследствии её разделили такие учёные, как Сальников В.П. и Васильев Н.Н. (авторы учебника "Основы оперативно-розыскной деятельности"). Данная точка зрения, вероятно, обусловлена тем, что определение контрразведывательной деятельности, данное в федеральном законе, фактически не раскрывает её содержание и термины "выявление", "пресечение", "предупреждение" разведывательной и иной деятельности спецслужб и организаций иностранных государств воспринимается названными учёными по аналогии с определением оперативно-розыскной деятельности.

  Между тем, такой подход представляется ошибочным. Контрразведывательная деятельность имеет объект, цель и задачи, не совпадающие с объектами, целями и задачами

  оперативно-розыскной деятельности, что следует из законодательного определения содержания того и другого понятий. Контрразведывательная деятельность реализуется не только посредством осуществления оперативно-розыскной деятельности; она включает в себя также широкий спектр организационных, режимных и иных специальных мероприятий, осуществление которых не регламентируется Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности". С гораздо большей степенью обоснованности можно говорить о том, что оперативно-розыскная деятельность является одной из частей контрразведывательной деятельности.

  Вторая глава на основе положений теории прокурорского надзора раскрывает содержание правовых основ и предмета конкретного его направления - прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ. Кратко отражено содержание прокурорского надзора за законностью деятельности органов государственной безопасности на некоторых исторических этапах.

  Исследование выявило различие подхода законодательства и реально сложившейся практики к возможности осуществления прокурорского надзора не только за исполнением законов, но и подзаконных правовых актов. Значительное число федеральных законов содержат правовые нормы не прямого действия, находящие конкретизацию в подзаконных нормативных актах, которые, тем самым, определяют механизм реализации того или иного закона. Вместе с тем, прямое указание Федерального закона "О

  прокуратуре Российской Федерации" на то, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением Конституции Российской Федерации и законов, делает теоретически невозможным надзор за исполнением подзаконных нормативных актов, что реально на деле не соблюдается. Например, для проверки исполнения требований законодательства о порядке регистрации и рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, прокурор обращается не столько к Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР, устанавливающему лишь самые общие положения, а к ведомственному акту - Инструкции о порядок регистрации, учёта и рассмотрения заявлений и сообщений в органах контрразведки, утверждённой приказом ФСК России от 7 июня 1994 года № 195. Такое положение порождает неустранимое в настоящий момент "размывание" границы между прокурорским надзором и задачами иных контролирующих ведомств. В свою очередь данная ситуация вызывает на практике возложение на прокуратуру несвойственных ей функций. Проблема может быть решена только чётким указанием Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" па включение в предмет прокурорского надзора тех подзаконных правовых актов, которые прямо упоминаются в федеральных законах.

  Исследование со всей очевидностью показало, что в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности" продолжена существовавшая во все времена функционирования органов ВЧК-ФСК тенденция к максимальному выведению деятельности спецслужбы из-под про-

  курорского надзора. Так, часть вторая статьи 24 указанного закона прямо устанавливает, что "сведения... об организации, о так тике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной безопасности в предмет прокурорского надзора не входят". Однако анализ законодательства, регулирующего институт прокурорского надзора, даёт основание к тому, чтобы названное положение рассматривать как не соответствующее Конституции Российской Федерации. Аргументация этого тезиса приводится ниже.

  Статья 129 Конституции Российской Федерации установила, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяется федеральным законом. Обращает на себя внимание то, что Конституция Российской Федерации упоминает о федеральном законе в единственном числе. Таким законом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции от 17 ноября 1995 года (с изменениями и дополнениями, внесёнными Федеральным законом от 10 февраля 1999 года № 31 -ФЗ). Кроме того, статья 15 Конституции Российской Федерации устанавливает также, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Таким образом, никакие федеральные законы, кроме Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", не могут регулировать какие-либо вопросы деятельности прокуратуры, в том числе устанавливать или ограничивать предмет и полномочия прокурорского надзора.

  Статья 24 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" по своему содержанию противоречит статье 6 этого же закона, устанавливающей право лица, полагающего, что этими органами либо их должностными лицами нарушены его права и свободы, обжаловать такие действия, в частности, в прокуратуру, а также то, что в случае нарушения сотрудниками органов ФСБ прав и свобод человека и гражданина прокурор обязан принять меры по восстановлению этих прав и свобод, возмещению причинённого ущерба и привлечению виновных к ответственности, предусмотренной законодательством России. Совершенно очевидно, что исключение из предмета прокурорского надзора сведений об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов ФСБ делает абсолютно невозможным реализацию положений статьи 6 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", поскольку нарушения прав и свобод человека и гражданина происходят именно при реализации организационных, тактических и методических положений деятельности органов ФСБ.

  Такое же положение существовало до 5 января 1999 года и в сфере прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Многочисленные, вполне обоснованные критические выступления учёных-юристов и практических работников о том, что такое ограничение превращает прокурорский надзор в фикцию, убедило законодателей в необ-

  ходимости устранения этого ограничения и в ныне действующей редакции статьи 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" упоминание о сведениях, не входящих в предмет прокурорского надзора, вообще исключено. Представляется, что по изложенным в исследовании основаниям статья 24 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" также должна быть приведена в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", и указание на то, что сведения об организации, о так тике, методах и средствах деятельности этих органов не входят в предмет прокурорского надзора, должно быть исключено из названной правовой нормы. В противном случае возникшая проблема неадекватности задач прокурорского надзора предоставленным для этого полномочиям прокурора останется неразрешённой, что следует рассматривать как совершенно недопустимое положение.

  Третья глава посвящена рассмотрению организационных, основ прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ (общего надзора), а также вопросов некоторых частных методик надзора по отдельным, наиболее актуальным направлениям деятельности указанных органов.

  Исследование показало, что в организации прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ в настоящее время не может быть достигнута необходимая эффективность, поскольку правовое ограничение компетен-

  ции прокурорского надзора в данной сфере влечёт недостаточную полноту информационной и аналитической базы, которая служит основой для надлежащего планирования надзорных мероприятий и оценки их результатов. Отсутствие полных данных о результатах контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности органов ФСБ, обусловленное содержанием правовых норм, которые регламентируют деятельность названных органов, а также определяют пределы прокурорского надзора, делает невозможным прогнозирование и анализ органами прокуратуры развития состояния законности в той сфере общественных отношений, которая условно поименована как "федеральная безопасность".

  В исследовании показано, что в настоящее время в органах прокуратуры отсутствуют непрерывная система эффективной подготовки прокурорских работников, осуществляющих надзор за исполнением законов органами ФСБ, и необходимое методическое обеспечение прокурорского надзора в этой области, что оказывает негативное воздействие на полноту и качество надзорной деятельности.

  На основе анализа положения об Управлении по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности Генеральной прокуратуры Российской Федерации сделан вывод о том, что на это подразделение (а, следовательно, и па аналогичные подразделения прокуратур субъектов Российской Федерации) необоснованно возлагается также надзорная деятельность за исполнением законов иными органами и в иной сфере деятельности государства (надзор за

  исполнением законов о так называемых "межнациональных отношениях"). По существу это заключается в надзоре за исполнением законодательства, направленного на осуществление национального, расового, этнического и религиозного равноправия граждан, что, совершенно очевидно, имеет к органам ФСБ довольно отдалённое отношение, поскольку неисполнение такого законодательства чаще всего проявляется в нарушении законов о средствах массовой информации, в сфере социальных отношений, общественного порядка и общественной безопасности. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в указанных сферах не относится к компетенции названных органов, поскольку эти функции возложены на иные соответствующие государственные контролирующие органы; для органов ФСБ вопросы "межнациональных отношений" представляют интерес с точки зрения развития на этой почве терроризма, попыток насильственного изменения конституционного строя России, использования национальными, этническими, религиозными группировками незаконных вооружённых формирований для решения своих интересов, однако отслеживание таких противоправных тенденций осуществляется в основном в рамках оперативно-розыскной деятельности. В последнее время на упомянутые подразделения органов прокуратуры также возлагается надзор за исполнением законодательства, направленного на борьбу с различными формами политического экстремизма, при этом отсутствует как правовое понятие "политического экстремизма", так и кодифицированное законодательство, регу-

  лирующее правоотношения в названной сфере общественных отношений, поэтому родовой предмет прокурорского надзора в данном случае является совершенно неопределённым. Вполне попятно, что к законодательству о борьбе с политическим экстремизмом невозможно отнести Указ Президента Российской Федерации от 23 марта 1995 года № 310 "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации", поскольку данный правовой акт также не определяет понятий "фашизм", "иные формы политического экстремизма", не устанавливает процедуру признания деятельности организаций или отдельных лиц фашистской или экстремистской, не формулирует санкции за занятие такой деятельностью.

  Таким образом, сложилась практика включения в функции подразделений органов прокуратуры, па которые возлагается надзор за исполнением законов органами ФСБ, ещё и надзора за исполнением не существующих законов в сферах, не отнесённых к компетенции этих органов. Такой надзор по изложенным выше основаниям несомненно целесообразнее было бы возложить на структуры, занимающиеся общенадзорной деятельностью (управления, отделы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов).

  В работе показано, в условиях той правовой базы, которая регулирует деятельность органов ФСБ, прокурорский надзор за исполнением законов этими органами ФСБ

  осуществляется в определённой степени и опосредованно - надзором за исполнением другими организациями законов, реализация которых подконтрольна указанным органам, что вряд ли можно признать нормальным положением.

  Исследованием констатировано, что результаты деятельности по надзору за исполнением законодательства о государственной тайне выявили актуальность проблемы, поднимаемой органами ФСБ в связи с осуществлением ими контрразведывательной работы. Речь идёт о двух основных проблемах. Во-первых, при акционировании предприятий, работающих в том числе и по темам или государственным заказам, связанным с использованием сведений, составляющих государственную тайну, возникают вопросы с обеспечением её защиты. Хотя Закон Российской Федерации "О государственной тайне" и устанавливает, что его положения обязательны для исполнения на территории России и за её пределами предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, на деле смена собственника на негосударственную организацию влечёт, как правило, организационно-штатные мероприятия, в процессе которых ликвидируются подразделения по защите государственной тайне, последствиями чего выступает потенциальная угроза утечки государственной тайны. Во-вторых, часто возникают ситуации, приводящие к банкротству предприятий, деятельность которых также связана с государственной тайной. На практике имеют место случаи, когда в таких ситуациях государственный орган по делам о несостоятельности

  (банкротству) зачастую предлагает собранию акционеров кандидатуру внешнего управляющего без учёта требований "Закона Российской Федерации "О государственной тайне" о необходимости наличия у лица, являющегося по существу руководителем предприятия (организации) допуска к государственной тайне и после утверждения такой кандидатуры указанным собранием это лицо назначается арбитражным судом внешним управляющим. В рамках действующего законодательства разрешение таких ситуаций пока невозможно, хотя проблема вполне может быть снята внесением соответствующих положений в названный закон. Ещё не менее важной проблемой, требующей скорейшего законодательного разрешения, стала следующая. Как известно, деятельность руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации (президенты республик в составе России, главы администрации (губернаторы) краёв и областей), а также муниципальных образований (главы городских и районных администраций) в определённой степени связана с доступом к сведениям, составляющим государственную тайну (в связи с деятельностью военно-мобилизационных органов, структур по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, особо режимных объектов и т.п.), и, следовательно, названные должностные лица в соответствии с требованиями статьи 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" должны пройти процедуру допуска к такой тайне. Однако руководители органов власти муниципальных образований часто отказываются от прохождения такой процедуры по

  мотивам нежелания установления в отношении себя ограничений, предусмотренных статьёй 24 того же закона. И в такой ситуации каких-либо правовых последствий для такого руководителя не наступает. Во-первых, согласно статьи 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", допуск должностных лиц и. граждан Российской Федерации к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке. Во-вторых, названный закон не предусматривает расторжение трудового договора с лицом по мотиву его отказа в оформлении допуска к государственной тайне; дополнительным основанием для расторжения трудового договора является прекращение допуска (если такое условие предусмотрено в трудовом договоре). В-третьих, если бы даже закон и предусматривал возможность расторжения трудового договора по мотиву отказа лица от оформления допуска к государственной тайне, то поскольку главы администрации занимают выборные должности, трудовые договоры с ними не заключаются. Органами ФСБ констатирована серьёзность данной проблемы, однако правовое решение до настоящего времени не сформулировано. По данному вопросу прокуратура Московской области обращалась за разъяснениями в Межведомственную комиссию по защите государственной тайны, но данный орган не предложил сколько-нибудь удовлетворительное решение. Действительно, законодательство об избирательных правах граждан не предусматривает возможности ограничения права гражданина быть избранным в случае его отказа от оформления допуска к государственной тайне, однако фе-

  деральное законодательство не может игнорировать конституционное право государства на защиту его безопасности. По мнению автора диссертационного исследования, поскольку конституционные нормы имеют приоритет перед федеральными законами, в том числе и норма о возможности ограничения прав граждан в интересах безопасности государства, в федеральное законодательство об избирательных правах должна быть включена норма о том, что отказ гражданина от оформления допуска к государственной тайне, если он претендует на занятие выборной должности, связанной с доступом к такой тайне, должна влечь отказ от регистрации такого гражданина в качестве кандидата на указанную должность. Аналогичное последствие должно наступать, если по результатам специальных проверочных мероприятий будут установлены обстоятельства, которые Закон Российской Федерации "О государственной тайне" признаёт основаниями для отказа в допуске к такой тайне. Безусловно, должно быть и предусмотрено право гражданина обжаловать в судебном порядке решение соответствующей избирательной комиссии об отказе в его регистрации как кандидата на должность, связанную с доступом к государственной тайне.

  Сравнительный анализ показал, что органы ФСБ находятся на последнем месте среди других правоохранительных органов по нарушениям прав и свобод человека и гражданина, степени их тяжести, а также по числу допускаемых существенных нарушений уголовно-процессуального законодательства, что, с точки зрения автора исследования, во

  многом обусловлено двумя причинами: высокой степенью организации ведомственного контроля и повышенными требованиями, предъявляемыми к профессиональным и моральным качествам кандидатов на службу и сотрудников органов ФСБ.

  Определённые вопросы возникают в таком направлении общенадзорной деятельности, как надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых ФСБ России и его органами. Основная трудность заключается в том, что, как было показано в первой главе настоящего исследования, содержание компетенции этих органов во многом осталось вне регулирования Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" либо иными федеральными законами. Такое положение крайне затрудняет организационную возможность соотнесения предписаний целого ряда ведомственных правовых актов законодательным нормам. Определённым "фильтром" на пути издания не соответствующих закону ведомственных актов является правовая экспертиза Министерства юстиции Российской Федерации, осуществляемая перед регистрацией названных актов, однако наличие государственной регистрации не является само по себе достаточной гарантией их законности и не снимает с органов прокуратуры рассматриваемой обязанности. Кроме того, на основе ведомственных актов ФСБ России территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках осуществляют собственное нормотворчество и, включая в издаваемые приказы, инструкции, распоряжения конкрети-

  ку, обусловленную оперативной обстановкой в том или ином регионе, иногда одновременно привносят в эти правовые акты субъективное толкование тех или иных положений актов федерального уровня (такая ситуация характерна в основном для тех случаев, когда правовой акт ФСБ России содержит недостаточно чёткие формулировки, допускающие их неоднозначное понимание). Поскольку правовые акты, изданные на уровне территориальных органов безопасности и органов безопасности в войсках, государственную экспертизу не проходят, а указанные органы в большей степени в своей повседневной практической деятельности руководствуются предписаниями именно таких актов, рассматриваемое направление прокурорского надзора приобретает особое значение.

  Четвёртая глава раскрывает организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ законов при осуществлении ими предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности.

  Исследование выявило, что отсутствие в законодательстве правовых определений организованной преступности и коррупции, в практической работе органов ФСБ обуславливает возникновение вопроса о пределах их участия в деятельности по борьбе с упомянутыми преступными проявлениями. В связи с этим, возможности названных органов по раскрытию и расследованию характерных для организованной преступности и коррупции преступлений против государственной власти, интересов государственной служ-

  бы и службы в органах местного самоуправления, с одной стороны, не могут быть использованы с максимально возможной эффективностью, а с другой стороны, на практике имеют место попытки вовлечь спецслужбу в борьбу с профессиональной групповой преступностью и взяточничеством без признаков коррупции. Такое положение может быть устранено скорейшим принятием закона о борьбе с организованной преступностью, коррупцией и внесением соответствующих дополнений и изменений в Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", а также в уголовно-процессуальный закон в сторону расширения подследственности следователей названных органов. В частности, подследственность уголовных дел о таких преступлениях, как дача или получение взятки, превышение должностных полномочий, злоупотребление должностными полномочиями должна определяться не по связи уголовных дел, как это имеет место в настоящее время, а как альтернативная подследственность. Законодательством должна быть предусмотрена возможность расследования следователями органов ФСБ уголовных дел о преступлениях (в том числе и против правосудия), совершённых по службе сотрудниками органов внутренних дел, налоговой полиции и таможенных органов, поскольку обеспечение безопасности в этих органах является, в соответствии с федеральным законодательством, одной из задач органов ФСБ.

  Для органов безопасности в войсках характерно наличие фактов осуществления оперативно-розыскной дея-

  тельности за пределами их компетенции, определённой федеральным законодательством, поскольку орган, аналогичный милиции, в войсках отсутствует, а военные дознаватели не включены законом в перечень субъектов оперативно-розыскной деятельности. Устранение такого положения возможно путём создания органов военной полиции, наделяемых статусом органа дознания и субъекта оперативно-розыскной деятельности и компетенцией, установленной применительно компетенции милиции и органов налоговой полиции.

  Исследование показало, что включение в компетенцию прокуратур войсковых частей права осуществлять надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью органов ФСБ в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) и на особо режимных объектах представляется нецелесообразным, поскольку:

  1) ЗАТО располагаются на территории конкретных субъектов Российской Федерации; 2) особенности управления и функционирования особо режимных объектов сами по себе не создают предпосылок введения специализированного прокурорского надзора; 3) контрразведывательное обеспечение в ЗАТО и на особо режимных объектах осуществляют не специализированные, а территориальные органы ФСБ. Таким образом, нет никаких объективных предпосылок для искусственного создания неадекватности организации прокурорского надзора сие теме объекта надзора - органов ФСБ. Но мнению автора исследования, назрело решение поднимавшегося рядом практических работников

  вопроса ликвидации таких специализированных прокуратур, как прокуратуры войсковых частей, и передачи их объектов надзора в компетенцию территориальных прокуроров.

  В процессе исследования и обобщения надзорной и следственной практики установлено, что в ряде ситуаций в процессе расследования уголовных дел возникает необходимость использования в доказывании по таким делам результатов контрразведывательной деятельности, осуществлённой органами ФСБ за пределами территории Российской Федерации. В частности, такая ситуация может быть характерной для доказывания факта связи обвиняемого с иностранными государствами, иностранными спецслужбами или их представителями, проводящими враждебную деятельность в отношении России. Действительно, Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" не содержит запрещения в проведении этими органами контрразведывательной деятельности на территории других иностранных государств и в то же самое время, как было показано во второй главе диссертационного исследования, в этой деятельности используется практически весь арсенал оперативно-розыскных мероприятий. Таким образом, объективно отсутствуют причины, по которым результаты контрразведывательной деятельности, проведённой за пределами территории России, не могли бы использоваться в доказывании по уголовным делам, если эти результаты проверены и закреплены в соответствии с требованиями уголовно-процессуального за-

  Исследование высветило существование проблемы проверки в органах ФСБ полноты регистрации заявлений, сообщений и сигналов о подготавливаемых, совершаемых или совершённых преступлениях, в особенности получаемых из конфиденциальных источников при осуществлении контрразведывательной или оперативно-розыскной деятельности, устранение которой в определённой степени может быть скорректировано изменением редакции отдельных норм Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и адекватным изменением ведомственных нормативных правовых актов как Генеральной прокуратуры Российской Федерации, гак и ФСБ России.

  Анализ содержания положений частных методик расследования уголовных дел о некоторых преступлениях, отнесённых к исключительной подследственности следователей органов ФСБ, и прокурорского надзора за их расследованием, даёт основание сделать вывод о том, что основное внимание прокурора должно быть сосредоточено на: 1) обеспечение полноты собирания доказательств, в особенности на первоначальном этапе расследования; 2) соблюдения требований о допустимости доказательств; 3) эффективности взаимодействии следователя и оперативных подразделений, поскольку даже при установлении виновного лица на первоначальном этапе предварительного следствия многие моменты, относящиеся к предмету доказывания,

  могут быть установлены только при условии активного оперативного сопровождения расследования. Не меньшее внимание должно уделяться также вопросам назначения экспертиз, нетипичных для уголовных дел об общеуголовных преступлениях, и правильной оценке их результатов, так как именно они в большинстве случаев определяют возможность установления всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу.

  Исследование позволило автору сделать вывод о необходимости закрепления в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации двух тенденций: 1) недопустимости увеличения сроков доследственной проверки, поскольку на практике таковая очень часто принимает вид "непроцессуального" предварительного следствия, и 2) сведения к минимуму процессуальной компетенции такого процессуального лица, как начальник следственного отдела, являющегося субъектом управленческой деятельности.

  В процессе исследование выявлена проблема соотношения правового основания к прекращению уголовного дела в отношении лица, совершившего такое преступление, как государственная измена, и интересов обеспечения безопасности государства, когда такое лицо даёт согласие на конфиденциальное сотрудничество с органом ФСБ для проведения контрразведывательной деятельности. Речь идёт о том, что в таких случаях органы ФСБ могут поставить вопрос о прекращении уголовного дела пли об освобождении лица от уголовной ответственности, поскольку участие кон-

  фидента в контрразведывательных мероприятиях чаще всего предполагает нахождение его на свободе. В такой ситуации возникает целый ряд коллизионных моментов. С одной стороны, органы ФСБ в соответствии с прямым требованием закона обязаны сохранить в тайне как привлечение подозреваемого (обвиняемого) к конфиденциальному сотрудничеству, с другой стороны, - они должны обосновать перед прокурором необходимость прекращения уголовного дела, поскольку по нереабилитирующим основаниям уголовное дело может быть прекращено в соответствии со статьёй 7 УПК РСФСР только с согласия прокурора. Тем самым, перед прокурором будут в определённой степени расшифрованы не только элементы тактики и методов деятельности органов ФСБ, но сам конфидент, что противоречит положениям статьи 9 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". Данный правовой пробел должен быть исправлен изменением редакции статей 9 и 24 названного закона. Однако решением данной задачи все возникающие в рассматриваемой ситуации вопросы не исчерпываются. Перед прокурором возникает проблема соотношения интересов безопасности государства и обеспечения законности. Статья 7 УПК РСФСР теоретически может быть применена, поскольку примечание к статье 275 УК РФ предусматривает возможность освобождения от уголовной ответственности, если лицо, совершившее преступление, добровольным и своевременным сообщением органам власти или иным способом способствовало предотвращению дальнейшего ущерба ин-

  тересам Российской Федерации и если в его действиях не содержится иного состава преступления. Однако реально прекращение уголовного дела на основании статьи 7 УПК РСФСР с учётом требований указанного примечания на практике представляется весьма проблематичным, во-первых, если лицо задержано в результате контрразведывательной операции, то вряд ли можно говорить о добровольности и своевременности сообщения этим лицом властям о своей преступной деятельности. Во-вторых, в случае, когда лицо уже совершило передачу иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну, то не ясно, по каким критериям можно оценить, способствовало ли его деятельное раскаяние предотвращению дальнейшего ущерба интересам России. Автор полагает, что относительной адекватностью причинённому ущербу в некоторых конкретных случаях может быть сообщение лицом сведений об агентурной сети или резидентурах иностранной спецслужбы, неизвестных до этого момента органу контрразведки; о передаче сведений, составляющих государственную тайну, о которых также не было известно. Такие сведения могут позволить принять эффективные контрразведывательные меры в отношении агентуры и резидентур противника, своевременно нейтрализовать или свести к минимуму ущерб от разглашения государственной тайны. Однако, как показала практика, такие ситуации встречаются достаточно редко. Наконец, при ситуации, когда прекращение уголовного дела обусловлено согласием подозреваемого (обвиняемо-

  го) на конфиденциальное сотрудничество (для участия в оперативной игре, полного разоблачения агентурной сети и in), практически невозможно установить наличие всех условий примечания к статье 275 УК РФ: нельзя гарантировать, что конфиденциальное сотрудничество лица вообще окажется полезным (оно может быть расшифровано в начальном процессе этого сотрудничества) либо принесёт ожидаемый результат, польза от которого явится более существенной, чем причинённый лицом ущерб. Названные проблемы нуждаются в правовом регулировании, что может быть достигнуто изменением редакции примечания к статье 275 УК РФ либо дачи руководящего разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации о порядке применения этого примечания.

  В исследовании также сделан вывод о спорности существующего в теории и практике прокурорского надзора подхода, согласно которому в его предмет не входит надзор за законностью судебных постановлений о даче разрешений на проведение оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан. Судебное решение может не соответствовать требованиям Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" или иным федеральным законам (например, дано разрешение на проведение таких мероприятий в отношении прокурорско-следственного работника без согласия вышестоящего прокурора, что является нарушением части I статьи42Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), а прокурор обязан реагировать на нарушение зако-

  на, от кого бы оно ни исходило, в том числе, от суда.

  В заключении сделаны некоторые выводы теоретического и практического характера, а также сформулировать вопросы, требующие дальнейшей разработки.

  1. Выводы:

  1. Потенциал прокуратуры в настоящем переходном периоде широк и многообразен и её органы, действуя в пределах своей компетенции только присущими им методами и средствами (не подменяя другие государственные органы), занимает важное место в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина на всех уровнях и в масштабе всей Российской Федерации. Средства прокурорского реагирования, используемые в этих целях в рамках "общего" надзора, - это только часть правовых возможностей прокуратуры в их воздействии на сферу обеспечения конституционных прав и свобод граждан. Другую часть правовых возможностей прокуратуры в этом направлении составляют средства прокурорского реагирования, применяемые при осуществлении надзора за: исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу; законностью судебных постановлений по уголовным, гражданским и арбитражным делам, а также такое средство, как осуществление уголовного преследования.

  2. Объектом познания при изучении состояния прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ является закономерности процесса надзорной деятельности в указанной сфере содержание и состояние систем правового регулирования, организации и методик его осуществления.

  3. При анализе и оценке состояния прокурорского надзора в указанной области следует выделить два аспекта:

  во-первых, исследование правового регулирования деятельности органов ФСБ и корреспондирующего ей прокурорского надзора – это, прежде всего, определение необходимости и достаточности правовой базы, регулирующей отношения в исследуемой сфере;

  во-вторых, исследование организационных моментов прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ - это определение оптимального механизма функционирования органов прокуратуры при осуществлении этой деятельности.

  4. Научно разработанное конструирование системы прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ связано, прежде всего, с изучением и оценкой состояния действующей в настоящее время такой системы и соотнесением полученных результатов с реальными потребностями надзорной деятельности, содержание которых обусловлено необходимостью реализации цели построения правового государства.

  5. Эффективность прокурорскою надзора за исполнением законов органами ФСБ определяется не только и не

  столько организационной стороной, сколько наличием надлежащей правовой базы, регламентирующей деятельность прокуратуры и объекта надзора, адекватно отражающей как состояние политической, экономической, социальной и криминогенной обстановки в стране, так и конкретные потребности субъекта и объекта надзорной деятельности.

  6. Проблема исследования вопросов прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ является достаточно сложной и многообразной. Она тесно переплетается с развитием научных исследований в области теории прокурорского надзора, государственной безопасности, уголовно-процессуального права, контрразведки, оперативно-розыскной деятельности, организации и управления, криминалистики, криминологии.

  для органов безопасности в войсках характерно наличие фактов осуществления оперативно-розыскной деятельности за пределами их компетенции, определённой федеральным законодательством. Устранение такого положения возможно путём создания органов военной полиции, имеющих статус органа дознания и субъекта оперативно-розыскной деятельности, и компетенцию, аналогичную компетенции милиции и органов налоговой полиции;

  II. Дальнейшей научной разработки требуют следующие проблемы:

  1. Прокурорский надзор за исполнением законов органами ФСБ, являющимися одним из важнейших элементов системы сил обеспечения безопасности Российской Федерации и занимающими особое положение в связи с ориен-

  тированностью одновременно на защиту государства как от внешних, гак и от внутренних угроз, должен имен, собственное научное направление в рамках теории прокурорского надзора и теории обеспечения государственной безопасности. Это научное направление должно иметь свой методологический и методический инструментарий и определённый понятийный аппарат, что обусловлено специфическими особенностями деятельности объекта надзора. Научное осмысление этого положения носит не только теоретический характер, но имеет и немаловажное практическое значение.

  2. Научное направление, специально изучающее вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ как особых и важных элементов сил безопасности Российской Федерации, должно анализировать во взаимосвязи и взаимообусловленности факторы, влияющие на состояние правовой, организационной и методической составляющих как надзорной деятельности, так и деятельности поднадзорного объекта, выявлять закономерности в их проявлении и степень влияния на указанную деятельность. Такая работа должна проводиться в тесном контакте между научно-исследовательскими учреждениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации и ФСБ России и носить междисциплинарный характер.

  Дальнейшая разработка указанных проблем, по мнению автора, обогатит теорию прокурорского надзора, обеспечения государственной безопасности, контрразведки, оперативно-розыскной деятельности и несомненно окажет

  определенное положительное влияние на практическую деятельность по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах:

  1. Сумин А. А. Вопросы борьбы с терроризмом //Законность, 1999. -№ П.-С. 2-5. -0,2 ил.

  2. Сумин А. А. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами федеральной службы безопасности (правовой, организационный и методический аспекты): Монография. - М.: Изд-во "Реальное время", 1999. -8,75 п. л.

  3. Сумин А.А. Выявление сокрытия преступлений от учёта //Законность, 1998. -№ 10. - С. 29-30. -0,2 п.л.

  4. Сумин А.А. Документирование и ввод в уголовный процесс результатов оперативно-розыскной деятельности / /Экспресс-информация Оперативно-поискового управления МВД России. -№21. - М., 1999. -С. 97-105. -0,4 п.л.

  5. Сумин А. А. К вопросу определения критериев оценки (с точки зрения безопасности) кандидатов на государственную службу в аппаратах высших органов исполнительной власти России //Сборник СВП России. -№ 6. -М., 1993. -Инв. № 1674.-С. 14-23.-0,61 п.л.

  6. Сумин А. А. Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте (вопросы расследования и прокурорского надзора)//Законность, 1999. -№ 5. -С. 21-24. -0,41 п.л.

  7. Сумин А.А. Некоторые вопросы разработки Концепции комплексной защиты государственных секретов и служебной информации в Администрации Президента Российской Федерации и Аппарате Совета Министров Прави-

  тельства Российской Федерации //Актуальные вопросы организации тактики оперативной деятельности Федеральной службы контрразведки Российской Федерации: Сборник научных статей /Под общ. научи, ред. П.С. Дмитриева. - Вып. № 2. -М.: Академия ФСК России, 1993. - С. 170-182. -0,75 п.л.

  8. Сумин А. А.. Нужен ли такой комментарий? //Законность, 1998. -№ 1. -3-я стр. обл. -0,04 п.л.

  9. Сумин А. А. Организационные аспекты обеспечения безопасности аппаратов высших органов государственной власти Российской Федерации: лекция. - М.: Академия ФСК России, 1994. -Инв. №20013. - 1 п.л.

  10. Сумин А.А. Проверки исполнения законодательства о государственной тайне //Законность, 1999. -№ 1. -С. 21-25.-0,65 п.л.

  11. Сумин А.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной тайне: Научно-методическое пособие. - М.: Изд-во "Реальное время", 1999. -6,0 п.л.

  12. Сумин А.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности: Научно-методическое пособие. - М., 1999. -5,1 п.л.

  13. Сумин А.А. Прокурорский надзор за расследованием преступлений, посягающих на внешнюю безопасность Российской Федерации: Научно-методическое пособие / Прокуратура Московской области. - М., 1999. - 1,2 п.л.

  14. Сумин А. А. Расследование преступлений террористического характера: Научно-методическое пособие. - М.: Изд-во "Реальное время", 1999.-8,1 п.л.

Информация обновлена :18.02.2011

Введение

ГЛАВА I. Государственный контроль

1.1 Президентский контроль: сущность, содержание, современное состояние

1.2 Правительственный контроль, понятие и содержание

1.3 Понятие и сущность парламентского контроля

ГЛАВА II. Прокурорский надзор за исполнением федеральной службой безопасности законов РФ

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы заключается в том, что исследуемая тематика создает предпосылки для повышения эффективности борьбы с правонарушениями в сфере федеральной службы безопасности, нацеленной на реализацию конституционного положения, защиту прав и свобод граждан, укрепление законности в стране, на создание правового государства, а также улучшения организации и функционирования исполнительных органов государственной власти.

Кроме того, непосредственная актуальность темы определяется тем, что должностные лица пограничных органов и пограничных войск ФСБ России осуществляют контроль за соблюдением административно-правовых режимов защиты Государственной границы - режима границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним, ведут дознание по делам отнесенных к их ведению. До тех пор пока не будут проведены серьезные мероприятия в стране по совершенствованию контрольной деятельности, реальных сдвигов не будет. В России на данный момент не существует правового механизма реализации важнейших, жизненно необходимых норм, для наибольшей эффективности реализации государственного контроля. Скопилось огромное количество правовых актов, не имеющих единства, которые необходимо систематизировать.

Степень изученности темы. Проблематика государственного контроля широко обсуждается в научной литературе. При написании данной дипломной работы использованы труды: Алёхин А.П., Бахрах Д.П., Козлова Ю.М., Конин Н.М., Попова Л.Л. Однако с учётом издания нового указа президента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и с вхождением Федеральной пограничной службы в структуру Федеральной службы безопасности Российской Федерации назрела необходимость нового исследования и пересмотра отдельных взглядов и положений.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности контрольных органов.

Предметом курсовой работы являются нормативные правовые акты, регулирующие осуществление государственного контроля.

Целью курсовой работы является целостно-логическое исследование контрольных органов Российской Федерации.

Перед написанием курсовой работы ставятся следующие основные задачи:

1) рассмотреть общее понятие и назначение государственного контроля;

2) непосредственно рассмотреть контроль в сфере федеральных органов безопасности;

3) рассмотреть виды государственного контроля в сфере деятельности федеральных органов безопасности.

Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовой работы:

1. Государственный контроль является важнейшей функцией государственного управления.

2. Органом, замыкающим систему контрольных органов исполнительной власти, является Правительство Российской Федерации.

3. Межотраслевой контроль федеральных органов исполнительной власти осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц.

4. Отраслевой (внутриведомственный) контроль проводится органами одной отрасли или сферы деятельности в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.

Известно, что сущность всегда составляет основу любого объекта познания, потому что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения, проявления, стороны. Можно считать, что это определение относится и к президентскому контролю.

Речь идет о реализации в соответствующем правовом и организационном поле президентского контроля в России, о том, насколько эффективно, например, глава государства, исходя из конституционных полномочий, имеет возможность контролировать деятельность органов исполнительной власти. При этом по основным вопросам автор высказывает личное мнение. Чтобы определить сущность президентского контроля, необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, которые позволяли бы установить его индивидуальность и определить роль и место среди иных близких понятий, каковыми являются контроль, надведомственный контроль и т.п. Термин "контроль" в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнение о достаточной изученности сущности этого понятия.

Вместе с тем это далеко не так. Анализ литературы по административному праву, социальному управлению свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д. Данные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики и др . Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие "контроль". В связи с этим важно избежать соблазна выработать единое многоаспектное понятие контроля. В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п . Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом - не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.

Функция управления - это, по утверждению, например, Г. В. Атаманчука, "реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют" . К функциям управления он также относит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль. Такой же точки зрения придерживаются и ряд зарубежных специалистов, например, Р. Фалмер, К. Киллен и другие . Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля . Вместе с тем контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица . Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органов власти. Такая формула определяется понятием "контрольная деятельность". Когда основной субъект президентского управления, например, Президент РФ, часть функций по контролю делегирует структурным подразделениям своего аппарата, тогда появляются специализированные контрольные органы, каковыми являются Главное контрольное управление Президента РФ, Государственная военная инспекция Президента РФ. Им главой государства вместе с обязанностями по контролю передана и часть властных полномочий, которые определены в положениях о данных органах, принятых соответствующими указами Президента. Вышесказанное может привести к иллюзии, что контроль включает и возможность контролеров давать обязательные для исполнения указания. Более того, и в тех случаях, когда контролирующий орган не наделен такими полномочиями, мнение проверяющих о наличии недостатков воспринимается проверяемыми как сигнал к действиям по их устранению без указаний от основного субъекта управления.

Таким образом, функция контроля зачастую понимается как деятельность по контролю, поскольку включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление этого положения с намеченными целями и задачами, оценку контролируемой деятельности, принятие мер по устранению вскрытых недостатков и недопущению их в будущем. Такое комплексное понимание не ограничивается наблюдением, фиксированием отклонений и информированием о них. Специфика контроля как функции управления еще и в том, что он проводится всеми государственными органами . "Сквозной" характер функции контроля предъявляет большие требования к ее конкретизации применительно к каждому уровню управления, к каждому государственному органу. Необходимы оптимальные пути распределения этой функции между органами и устранения параллелизма и дублирования .

Контролю, в первую очередь, присуща информационная составляющая. Однако неправильно ограничивать его лишь получением необходимой информации . Особенностью информационного контроля является то, что он в своем непосредственном содержании пассивен. В связи с тем, что контроль является неотъемлемым элементом государственной власти, ему присущ и управленческий аспект. Ведь информация обеспечивает организацию деятельности субъектов воздействия. В этой связи контроль как таковой является организующим элементом. Организующий (организаторский) контроль, в отличие от информационного, - активен. Вместе с тем в ряде работ при рассмотрении функций контроля организующий контроль как вид определяется в качестве организационной функции , а информационный - в качестве информационной функции. На наш взгляд, к контрольным функциям следует отнести социальную, политическую, диагностическую, оперативную, защитную, предупредительную (превентивную). Особую роль, по нашему мнению, играет превентивная функция, так как, например, предварительный контроль предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий или бездействия. Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: субъекты контроля и объекты контроля . Иными словами, контролирующая и контролируемая подсистемы. Наибольшее распространение в юридической литературе получила классификация и систематизация видов контроля по его субъекту в зависимости от природы, роли и места субъекта в системе Российского государства. Это вполне оправданно и понятно, ибо природа, место и роль субъекта контроля в системе социального механизма управления обществом являются, в конечном счете, главными и объективными критериями, при помощи которых определяются цели, задачи, характер, формы и объем контроля. В советский период некоторые авторы различали четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов президентского управления: государство, общественные организации (в том числе самодеятельные), трудовые коллективы, граждане как частные лица. По нашему мнению, в современных условиях разделения властей в Российской Федерации субъекты, осуществляющие контроль, изменились . В зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно разделить контроль на президентский, общественный и частный. Президентский контроль осуществляют государственные органы, организации, учреждения; общественный - всевозможные общественные организации, трудовые коллективы, отдельные граждане; частный - контролирующие структуры (специальные юридические и физические лица), например, различные негосударственные аудиторские фирмы (компании).

Исходя из направленности контроля, можно условно выделить внешний и внутренний контроль. М. С. Студеникина называет "внутренний" контроль внутриведомственным, а "внешний" - надведомственным. Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний - в отношении организационно не подчиненных объектов.

Поскольку цели и характер управленческой деятельности, организационные формы ее осуществления многообразны, то многообразен и контроль за нею. Это дает широкие возможности для классификации. В зависимости от научных и практических задач классификация видов контроля может быть основана на различных критериях: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий организационно не подчиненных или подчиненных объектов. Организующий контроль непосредственно и в полной мере реализуется при осуществлении президентского контроля (это система государственных органов проверки). Когда идет речь о государственном надведомственном контроле, акцент, в первую очередь, делается на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в какой мере объекты контроля выполняют свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционирование государства и общества, общенациональные интересы. Контролируемая подсистема госорганов исполнительной власти состоит из министерств, ведомств, органов и организаций, учреждений. Характерной чертой данной подсистемы является наличие развитого внутреннего контроля, что следует учитывать контролирующей подсистеме при осуществлении внешнего (надведомственного) контроля. Относительно самостоятельное место в системе контроля, особенно президентского, занимает подсистема нормативных правовых предписаний. Чтобы осуществлять контроль, необходимо иметь предмет контроля, знать, что должно быть соблюдено и как это проконтролировать. Таким образом, контроль - это механизм обеспечения определенных требований (установлений), сформулированных в законах и других нормативных правовых актах.

С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. В социальном управлении контролю принадлежит значительное место, так как он служит важной функцией президентского, административного и иных видов управления. В специфической сфере деятельности, например, борьбе с преступностью, контроль является закономерным и неотъемлемым атрибутом государственной власти. Субъектами этого контроля выступают компетентные государственные органы, например, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ (см. ст.20 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"), а также органы, которым государством на основе законов и подзаконных актов делегированы соответствующие полномочия по осуществлению контроля за деятельностью органов исполнительной власти. К ним, в частности, относятся Администрация Президента РФ и ее структурные подразделения. Следовательно, президентский (президентский) контроль представляет собой законную деятельность системы компетентных органов и их представителей по предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами исполнительной власти государственных нормативных правовых актов, направленную на улучшение (совершенствование) их работы.

Учитывая, что соответствующие установления (требования) могут быть как отражены, так и не отражены в правовых нормах, целесообразно выделить также такие виды контроля, как законный и незаконный. Это определение нуждается в пояснении. Всем известно выражение, что "хорошая цель оправдывает дурные средства". Если следовать этому принципу, то для устранения нарушений, злоупотреблений допустимы любые меры. Такой подход сам по себе общественно опасен, он превращает исполнителей в нарушителей и потому неприемлем, что дает все основания ставить вопрос о пределах контроля, например, за деятельностью правоохранительных органов. Ясно, что эти пределы определяются прежде всего законностью. Зло не исправляется злом. "Как грязную одежду нельзя чисто вымыть грязной водой, так и порочными действиями нельзя очистить людей от порока", - говорил Филарет, митрополит Московский, видный ученый-государствовед прошлого столетия. В контрольной деятельности государства допустимы лишь законные меры. Власть может быть основана на применении силы (так как навязывание воли требует преодоления сопротивления), однако применение силы должно быть основано на законе .

Поскольку управление в социальном смысле связано с категорией властвования, постольку контроль как управленческая функция также есть властная деятельность, влияющая на поступки, действия участников трудового процесса. Властность контроля проявляется в том, что контрольные органы имеют ряд полномочий: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; в) непосредственно применять в необходимых случаях меры президентского принуждения. Из верной теоретической посылки о властности контроля нередко делается неправильный вывод, когда контроль относят к мерам президентского принуждения. Действительно, реализация контроля может быть связана с применением различных видов президентского принуждения. Но сводить контроль к принуждению - значит искажать исходное положение вещей. Власть нельзя отождествлять с принуждением, которое является лишь особым элементом обеспечения реального исполнения соответствующих требований. К принуждению прибегают лишь в случае выявления неправомерных действий. Контроль - повседневная, необходимая деятельность творческого характера, без контроля немыслимо управление. Основное назначение контроля - способствовать неукоснительному выполнению решений в установленный срок, достижению высоких конечных результатов, повышению уровня организованности в управленческой деятельности и ответственности в работе всех должностных лиц, обеспечивать бoльшую ритмичность и целеустремленность в работе президентского аппарата управления. Важнейшая задача контроля в этой связи - предупреждение нежелательных последствий.

Президентский контроль - феномен, имеющий глубокие исторические корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного президентского контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм президентского устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному. Тем не менее их организация и деятельность в зарубежных странах так или иначе базируется на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом.

В целях распространения этого опыта, а также унификации форм и методов президентского контроля в 1953 г. была создана Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой данной организацией, говорится, что организация контроля является обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем . Кроме того, Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов, их взаимоотношения с парламентом и правительством, права, полномочия, методы работы. Во многих государствах высшие контрольные органы подотчетны парламентам, в других - главе государства. Как показывает анализ, наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость. Такие системы существуют, например, в Аргентине (Генеральная синдикатура), Канаде (ведомство Генерального ревизора), Италии и Франции (счетные палаты), в США (Главное контрольно-финансовое управление). Современную деятельность системы президентского контроля в России можно рассматривать начиная с 1991-1993 годов. В 1993 г. Президентом подписан Указ (от 16 марта 1996 года N 383) о принятии Положения о Контрольном управлении Президента РФ (в дальнейшем оно было преобразовано в Главное контрольное управление Президента РФ) . С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в Российской Федерации согласно ч.1 ст.11 Конституции осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В соответствии с конституционным принципом разделения властей на федеральном уровне различаются следующие виды президентского контроля: президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти . Следует, однако, отметить, что вопросы контроля в Конституции не регламентируются, контрольные органы прямо не определены. Осуществление президентского контроля перечисленными органами государственной власти, исходя из их полномочий, является, на наш взгляд, имманентным. В 1995 году принят Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации". С учетом достижений и ошибок контрольного механизма прошлых лет создавались действующие в настоящее время государственные органы, осуществляющие надведомственный контроль. Необходимость охватить госконтролем важнейшие области управления обусловила существующее многообразие органов с такого рода полномочиями.

В системе госуправления контроль является видом обратной связи, по каналам которой субъекты управления получают информацию о состоянии исполнения принимаемых ими решений. К числу основных задач госконтроля следует отнести проверку исполнения требований законодательных и иных нормативных актов, относящихся к соответствующим отраслям и сферам президентского управления, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами, профилактику и пресечение нарушений государственной, в том числе служебной дисциплины, изучение причин, а также разработку мер по устранению таких нарушений и, в конечном счете, повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере президентского управления. Информация, полученная при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или финансовых затрат и иных ресурсов, выявления виновных и привлечения их к ответственности.

Специфика, например, президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти.

Контрольные полномочия Федерального Собрания РФ состоят, в частности, в том, что с его согласия Президент РФ назначает государственных должностных лиц, включая Председателя Правительства РФ. К ведению Совета Федерации относится утверждение указов Президента о введении военного либо чрезвычайного положения; его полномочия также осуществляются в форме депутатского запроса Правительству РФ, посредством деятельности образованной Счетной палаты РФ, обеспечивающей контроль за исполнением президентского бюджета, расходованием внебюджетных фондов.

Полномочия Правительства РФ, в том числе по обеспечению контроля, определяются Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому Правительство в пределах своих полномочий осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции, федерального законодательства, указов, распоряжений, поручений Президента, международных договоров РФ, а также контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Федеральные надзорные органы, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют контрольную и надзорную деятельность в пределах своей компетенции. Надзорная деятельность органов прокуратуры РФ, контрольная деятельность судебных органов носит достаточно специфический характер и здесь не рассматривается.

Различия в правовом статусе контрольных органов предопределены формой акта, определяющего этот статус, и местом органа, издавшего соответствующий акт, в системе органов государственной власти.

Так, Счетная палата РФ образуется Советом Федерации и Государственной Думой. Состав и порядок ее деятельности определены ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 года. Ее правовой статус является наиболее высоким среди всех иных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность, за исключением Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Это единственный федеральный контрольный орган, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего федерального закона. В рамках задач, определенных названным законом, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы, методологии контрольной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, в Счетной палате образована Коллегия Счетной палаты. Этим достигается оптимальное и дифференцированное сочетание принятия коллективных и единоличных управленческих решений.

Контрольные полномочия Счетной палаты согласно Закону распространяются на все государственные органы и учреждения в России, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения вне зависимости от видов и форм собственности. Кроме того, на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Вместе с тем в основе ее деятельности находится только контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (финансовый контроль). В связи с этим можно констатировать, что контроль, осуществляемый Главным контрольным управлением Президента РФ, более многопрофилен, имеет значительно большее количество объектов и предметов контроля. Это практически все органы исполнительной власти страны и основные направления их работы.

Счетная палата РФ использует различные формы и методы контроля (схожие с применяемыми КРУ Минфина, а также в ходе президентского контроля), в том числе направление запросов о предоставлении информации; осуществление оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, ревизий и проверок. Палата контролирует состояние президентского внутреннего и внешнего долга РФ, использование кредитных ресурсов, средств федеральных внебюджетных фондов, поступление в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью, банковскую систему.

В названном законе определено, что контрольные органы аппарата Президента, Правительства, федеральных министерств и ведомств, иные государственные контрольные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Счетной палате Законом предписано по итогам проведенных контрольных мероприятий направлять органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций соответствующие представления, а в необходимых случаях - предписания.

При проведении контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата, как и контрольный аппарат Президента, в пределах своей компетенции вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы, их представителей, а также (и в этом отличие) на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

Анализ организационно-правовых основ работы Главного контрольного управления и Счетной палаты позволяет сделать вывод об определенном совпадении задач, стоящих перед данными государственными контрольными органами, форм и методов их реализации.

Контроль со стороны счетных палат распространен, как уже отмечалось, за рубежом. Так, в ФРГ федеральная Счетная палата после судебных органов осуществляет второй по значению вид контроля. Его практическое осуществление мало чем отличается от контрольной деятельности в других парламентских системах. Главное различие состоит в их принадлежности. В Австралии, Великобритании и США счетные палаты входят в парламенты и пользуются их политической поддержкой. В ФРГ же федеральная Счетная палата традиционно не входит ни в одну политическую структуру и имеет политически нейтральный характер.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти в России, осуществляющие контрольную деятельность, образуются указами Президента РФ и действуют на основании положений об этих органах, утверждаемых указами главы государства и постановлениями Правительства РФ.

К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих межотраслевой специализированный контроль, можно отнести, в частности, Министерство по антимонопольной политике РФ, контролирующее соблюдение антимонопольного законодательства, Президентский таможенный комитет РФ, осуществляющий таможенный контроль. Значительную роль в осуществлении специализированных видов государственного контроля играют различные инспекции. Эти органы не имеют статуса федеральных органов исполнительной власти и создаются в основном при министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Однако образуются они либо указом Президента РФ, либо постановлением Правительства, которыми утверждаются положения об этих инспекциях, как, например, Российская транспортная инспекция Министерства транспорта РФ, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России. Итак, президент РФ и Правительство РФ по вопросам, относящимся к их компетенции, осуществляют контроль за деятельностью органов федеральной службы безопасности соответственно через уполномоченные на это подразделения Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Палаты Федерального Собрания РФ в пределах их полномочий, определенных Конституцией РФ, осуществляют контроль за деятельностью указанных органов соответственно через Комитет по вопросам безопасности и обороны Совета Федерации Комитет по безопасности Государственной Думы. Контроль со стороны судебных органов выражается в рассмотрении ходатайств о проведении органами федеральной службы безопасности оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан, а также дел, возникающих из гражданско-правовых отношений, стороной в которых являются названные органы, и уголовных дел, расследованных следователями этих органов. Членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности предоставляются лишь в том объеме, который необходим для решения вопросов, входящих в компетенцию палат Федерального Собрания РФ. Не могут предоставляться сведения о методах осуществления контрразведывательной, оперативно-розыскной и разведывательной деятельности органов федеральной службы безопасности, о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, а также о штатных негласных сотрудниках, внедренных в иностранные спецслужбы и организации и в Организованные преступные группы, действующие на территории России. Не предоставляются также материалы Дел оперативного учета и следственных дел (последние не могут быть предоставлены в связи с тем, что порядок контроля и надзора за их расследованием определен уголовно-процессуальным законом, не предусматривающим парламентского контроля).

Сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности (с учетом перечисленных выше ограничений), составляющие государственную тайну, предоставляются с соблюдением требований ст. 21 Закона РФ "О государственной тайне".

Глава 5 Конституции РФ раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст. 11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено ст. 10, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Парламентский контроль достаточно ограничен. За палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета, а за Государственной Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно Государственная Дума - нижней, так как это не установлено Конституцией. Подобные характеристики вытекают, главным образом, из аналогии с зарубежной практикой организации двухпалатных парламентов. Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат. На своих заседаниях палаты Федерального Собрания осуществляют полномочия, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации. Большинство полномочий палат разграничено в Конституции исходя из характера представительства, заложенного в способе формирования палат, и их функционального назначения. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от места их проживания на территории Российской Федерации. Совет Федерации формируется из представителей органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, через Совет Федерации обеспечивается выработка решений, наиболее точно учитывающих интересы субъектов Российской Федерации. Отметим, что депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего прямого избирательного права. Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией: 1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания; 2) связанные с организацией деятельности палат; 3) по принятию федеральных законов.

В ст. 102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы законодательной деятельности парламента и являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться представительным органом. Вопросы, предусмотренные ст. 102 и 103 Конституции, палаты решают самостоятельно и независимо друг от друга, при этом они не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы ведения другой палаты. Большинство вопросов, предусмотренных ст. 101 Конституции (избрание Председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), палаты также решают самостоятельно. В то же время возможно совместное осуществление полномочий палат по проведению парламентских слушаний и контролю за исполнением федерального бюджета. Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении. Палаты Федерального Собрания по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией, принимают постановления. Особой разновидностью актов палат Федерального Собрания являются их регламенты. Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции возможно толкование ее Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых, следуя духу и букве Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решить большинство вопросов, относящихся к организации их работы путем принятия регламентов палат, а в случае необходимости и федеральных законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутатов палат Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.

Итак, государственный контроль осуществляется и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены правительства и администрации. Например, в Республике Башкортостан, Удмуртской Республике в аппаратах руководителей органов исполнительной власти созданы специальные контрольные органы (комитеты контроля). Их правовой статус определяется нормативными актами руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Необходимо законодательно определить основные направления и порядок взаимодействия федеральных контрольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах РФ. Таким образом, современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется разнообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов, подзаконных и нормативных актов, регламентирующих осуществление госконтроля.

В настоящее время в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов, и правовых актов, параллелизм и дублирование, нет эффективной координации работы таких органов. Вследствие этого результативность их работы зачастую недостаточно высока, нередки случаи нерационального расходования ресурсов (человеческих и финансовых). В целях решения перечисленных проблем, исходя из анализа правовых организационных и методических основ функционирования контрольных органов в сфере госуправления, видимо, целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативную правовую базу их деятельности, в частности, по обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции, и на этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов. Для реализации задач по совершенствованию деятельности органов государственного контроля на современном этапе целесообразно, в частности, разработать Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и, исходя из ее положений, - проект федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". В случае принятия такого решения необходимо создание рабочей группы, в состав которой надо включить представителей руководства и исполнителей из органов аппарата Президента, таких как Главное контрольное управление, Государственная военная инспекция, окружные инспекции аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Государственно-правовое управление, а также представителей от Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, от Правительства РФ, судебных органов и прокуратуры Российской Федерации, других заинтересованных органов. При разработке названного законопроекта, безусловно, следует учесть закрепленные Конституцией полномочия Президента в качестве главы государства, а также то, что именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80 Конституции). Важно также отметить, что глава государства обеспечивает согласование, функционирование и взаимодействие органов государственной власти, и то, что на основе Конституции РФ "Президент предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства"*(20). Кроме того, согласно ст.32 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Президент непосредственно ведает целым рядом направлений деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти страны. Перечисленные основания предопределяют целесообразность подчинения Президенту либо координации им всех государственных контрольных органов. Создание эффективного организационно-правового механизма государственного контроля (под эгидой главы государства) будет способствовать формированию и совершенствованию системы государственного контроля в целом, повышению ответственности всех контрольных органов, что позитивно скажется на решении проблем устранения дублирования и параллелизма, результатах их работы, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело .

2. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (с изменениями от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г., 7 мая, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г.)

3. Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" (с изменениями от 11 июля 2004 г.)

4. Сумин А.А., Комментарий к Федеральному закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"//Норма, М – 2001.

5. Социальное управление: Словарь. М., 1994.

6. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: 2000.

7. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997.

8. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т.1-5; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981.

9. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. С.197.

10. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. С.7.

11. Шорина Е.В. Функции и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. 1969. N 11. С.31; Основина В. С. Основы науки социального управления. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1971.

12. Ямпольская Ц.А. О новых методах исследования аппарата государственного управления. - В сб.: Правовые проблемы науки управления. М.: Юридическая литература, 1966. С.55.

13. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.

14. Смелзер Н. Социология. М.: Феникс, 1994.

15. Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М., 1999.

16. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М.: Юрист, 1999.

Структура органов федеральной службы безопасности (утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960) (с изменениями от 11 июля 2004 г.)

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), имеющая в своем составе службы, департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции Управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности) Управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках) Управления (отряды, отделы) ФСБ России по пограничной службе (пограничные органы) Другие управления (отделы) ФСБ России, осуществляющие отдельные полномочия ФСБ России или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск (другие органы безопасности)

Авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности .

Философский словарь. 5-е изд. М., 1986. С.469.

Шохин С.О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М.: Финансы и статистика, 1997. С.7.

Социальное управление: Словарь. М., 1994. С.74.

Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С.56; Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. С.124.

Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т.1-5; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981. С.31-108.

Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д.: Изд-во Ростовского ун-та, 1987.

Подробно о различных аспектах прокурорского надзора в отношении названных органов см.: Сумин А. А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в РФ (правовые, организационные и методические аспекты). Дисс. ... д-ра юрид. наук. ДСП. М., 2000.

Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" (с изменениями от 11 июля 2004 г.)

Государственный контроль органов ФСБ России - контроль, осуществляемый федеральными органами государственной власти РФ как непосредственно, так и создаваемыми постоянно действующими контрольными органами, а также органами управления и специально учрежденными контрольно-ревизионным аппаратом ФСБ Россини. Такой контроль осуществляется от имени государства с использованием в соответствующем объеме юридически властных полномочий.

Сущность и назначение его состоят:

В наблюдении за функционированием соответствующего органа ФСБ России или воинской части, подразделения;

б) В получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и правопорядка в них;

в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушения законности и правопорядка;

г) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и правопорядка. Е. Тоболь «Законность и правопорядок: основные направления и способы их обеспечения»//-М.: Вестник Границы России №4,2005

Государственный контроль можно подразделить на надведомственный и внутриведомственный.

Государственный надведомственный контроль осуществляется теми органами, которые по своему характеру и правовому положению являются общегосударственными, то есть органами государственной власти.

Естественно, наибольшим, фактически всеобъемлющими контрольными полномочиями обладают Президент, Федеральное Собрание и Правительство РФ. Это обусловлено их положением как главы государства, постоянно действующего законодательного органа и органа, осуществляющего исполнительную власть в стране. Контроль с их стороны проводится по важнейшим вопросам строительства ФСБ России и ведется обычно в общих организационных формах их деятельности.

Государственный внутриведомственный контроль может быть общим или специальным.

Общий контроль проводится вышестоящими органами управления, командирами, начальниками, как непосредственно, так и по их поручению компетентными должностными лицами, комиссиями либо специально учрежденными для этого подразделениями в составе органов управления. По охвату проверяемых вопросов этот контроль является, как правило, всесторонним. Он обусловлен принципом централизации в управлении ФСБ России, вытекает из подчиненности нижестоящих органов и звеньев управления вышестоящим.

Основные задачи внутриведомственного контроля:

проверка выполнения плановых заданий;

проверка использования материальных и финансовых ресурсов;

проверка сохранности государственной собственности;

проверка правильности постановки бухгалтерского учета;

проверка состояния контрольно-ревизионной работы;

пресечение фактов бесхозяйственности, расточительства и т.п.

Внутриведомственный контроль затрагивает основные стороны деятельности органов управления воинских частей, кораблей, военных образовательных учреждений, военных организаций и предприятий. Организуется чаще всего в виде ревизий, инспектирования или проверок.

Инспектирование - важнейшая форма контроля за поддержанием высокой боевой готовности органов ФСБ России. Главной целью инспектирования является определение состояния боевой мобилизационной готовности структурных подразделений ФСБ России, региональных управлений, соединений, частей, военных образовательных учреждений профессионального образования и их способность выполнять административно-служебные задачи в соответствии с их предназначением.

Основной формой инспектирования является инспекторская проверка, в ходе которой могут проводится инспекторские тактические, тактико-специальные и командно-штабные учения, тактические учения и с боевыми стрельбами, а также занятия и выходы кораблей в море, строевые смотры и т.д.

При инспектировании и проверках важна и прямая постановка вопросов о соблюдении требований государственной дисциплины и законности.

Внутриведомственный контроль проводится методами ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности. Они осуществляются КРО Центральной инспекции ФСБ Росси и его подразделениями в региональных управлениях.

В зависимости от целей и задач проверки бывают плановые и неплановые, комплексные и по отдельным частным Вопросам. По завершении проверки проводится итоги и разборы их результатов.

Специальный контроль осуществляется по какому-либо конкретному вопросу.

В целях совершенствования правового регулирования деятельности организаторской работы с кадрами, правовой подготовки и правового воспитания личного состава проводятся занятия по правовой полготовке военнослужащих, организованы специальные юридические службы.

Юридическая служба призвана содействовать правовыми средствами органам управления и их должностным лицам в осуществлении их полномочий в точном соответствии с законами Российской Федерации.

Контроль командиров во вверенных им частях обусловлен их положением как органов военного управления, действующих на основе полного единоначалия. Немалое значение для обеспечения законности в ФСБ Росси имеет деятельность судов. Правосудие имеет своей задачей обеспечение точного и неуклонного исполнения законов всеми учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами России. Военные суды ведут борьбу с посягательствами на безопасность РФ, воинскую дисциплину и установленный в ФСБ России порядок несения службы.